破產法七十年：從政策工具到法治縮影

◎ 文 《法人》特約撰稿 陳夏紅

（作者系中國政法大學破產法與企業重組研究中心研究員）

國慶長假已經結束，但舉國上下依舊沉浸在中華人民共和國成立70周年的喜慶氣氛中。站在承前啟后的歷史節點，我們該如何回顧與總結破產法在中華人民共和國70年歷史中的地位？

眾所周知，破產法是商法的一部分，而商法又是私法的一部分。按說，作為私法領域的債務集體清償機制，破產法與政治并沒有太密切的關系。但事實上，破產法與社會互動的過程充滿政治色彩，破產法與政治的關系絕非涇渭分明，破產法問題在一定程度上也是政治問題。無論政權更迭還是意識形態，無論是立法進程還是清償順位……在中華人民共和國70年的歷史上，破產法與政治的互動從未止歇。

比如說，1949年2月22日，中共中央發布《關于廢除國民黨〈六法全書〉與確定解放區司法原則的指示》，即將誕生的人民共和國與以“六法全書”為代表的國民黨政府法律體系徹底告別。

由此，國民政府1935年頒布的破產法遭到廢除，以學者、法官和律師為主的相關破產法人才，也被冠之以“舊法人員”而徹底靠邊站，從此破產法成為諱莫如深的禁地。

再比如說，在接下來接近30年的歷史中，我國經濟體系“全盤蘇化”，實現高度計劃的經濟體制。在這種體制里，行政指令重于市場，上級指示高于法律，文件精神就是法寶。

由此，國有企業續寫著一個又一個不可能破產的神話。在意識形態話語體系里，破產被視為資本主義制度的專利。據說“文革”期間張春橋就說過，“企業永不破產，也是社會主義的一大優越性嘛！”在高度計劃經濟體制下，破產法顯然不會有用武之地。顯而易見，破產法的政治屬性注定其不可能脫離政治文明的進程而狂飆突進。

破產法的政治屬性，注定其必須與政治文明進步保持同一節拍。而在政治屬性之外，破產法的興旺發達更取決于市場經濟的發展程度，兩者完全是正比例關系。

1978年我國啟動改革開放大業后，隨著商品經濟、市場經濟理念的生根發芽，破產法在社會治理中作為一種政策工具，幾度勃興，成為決策者推動國有企業改革的“利器”：一次是以1986年企業破產法（試行）的頒布為代表，另一次是以1994年“政策性破產”政策的出臺為代表。

這兩次破產法的勃興，有共同的特點，都是為了推進國有企業改革。而且特別重要的是，決策者之所以排除萬難頒布破產法，并不是因為決策層對破產法有多了解或者多偏好，更不是因為曹思源等破產法的先驅普及有功。

個中肯綮，主要還是因為國有企業改革在窮盡現有政策工具之后，幾近停滯，破產成為破除堅冰的最后一招。惟有這種置之死地而后生的政策工具，可能達到“猛藥去疴”的效果。從這一點上說，破產法登上我國社會治理的舞臺，有著其悲壯的歷史性使命，一出生便注定要扮演良藥苦口的角色。

而2016年以來破產法的三度勃興，與我國供給側結構性改革亦不無關聯，一定程度上再次扮演“利器”的角色，成為市場出清的工具。作為社會治理的工具，破產法繁榮于此，也會蕭條于此。

這種工具化思維主導下的破產法勃興，有利有弊。從有利的角度講，在公權力的加持下，破產法能夠借助政府體系立竿見影地實現發揮破產法的效果，能夠為雷霆萬鈞地推動破產法實施，能夠最大化地實現破產法的工具目的。

而從不利的角度講，破產法只是決策者工具筐的選項之一；這種工具屬性，有可能會讓破產法牢據C位，也有可能會將破產法打入冷宮。而且這兩種可能性，都缺乏可預期的規律。這只會讓破產法時而被溺愛，時而又失寵，戰戰兢兢，如履薄冰，不無悲劇色彩。

擺脫前述悲劇命運的不二法門，便是將工具化的破產法，升級為市場經濟體系下有關市場退出的基礎性制度。或者用李曙光教授的話講，讓破產法成為市場經濟的“憲法”。

可喜的是，在中華人民共和國成立70周年之際，破產界內外這種共識越來越強烈。2019年7月13日，國家發改委、最高人民法院、央行等13個機構聯合發布《加快完善市場主體退出制度改革方案》，將破產退出作為市場退出機制的核心，輔之以自愿退出、強制解散退出和特定領域退出等規則的完善，破產法作為市場退出機制核心的宏圖隱然在望。

相信在不遠的將來，隨著市場經濟體系的健全，退出機制必然會更為完善，而那個時候，破產法將不會再是決策者走出改革困境的工具，而是市場經濟體系的必然組成部分。歸根結底，市場經濟興，則破產法興。

回頭來看，破產法的七十年，正是共和國法治進程的縮影。巧合的是，在過去110多年的歷史上，中國破產法逐漸形成“逢六大變”的規律：1906年，大清破產律頒布；1986年，企業破產法（試行）頒布；2006年，企業破產法頒布。

今天，新一輪破產法的修訂已經列入立法機關的議事日程，新問題層出不窮，需要啃下的硬骨頭也有不少。這一修法偉業，注定曠日持久。或許我們從現在可以開始期待2026年的早日到來。