基于界面理論的城市綜合管廊PPP項目建設管理研究

楊建雄，段 軍，陳加樓，周 堅

（保山城市綜合管廊投資開發有限公司，云南 昆明 678000）

0 引言

界面管理（interface management）是指為完成同一任務，企業需要處理企業之間、企業內部各部門之間、各有關成員之間在信息、物資、財務等要素交流方面的相互作用，解決界面雙方在專業分工與協作需要之間的矛盾，視線控制、協作與溝通，提高管理的整體功能，實現企業績效的最優化[1]。界面管理是效率的主要來源，很多學者對此進行了有益的探索，早期的研究主要集中于企業R&D-Marketing領域，近年來的研究開始側重于企業間界面和項目管理領域[2-7]。

當前，PPP模式已經成為我國基礎設施建設模式的重要選擇。在PPP模式成為主流建設融資模式的背景下，為了獲得更好的生存發展空間，從事傳統施工業務的建筑企業集團大都主動選擇擁抱PPP模式，紛紛開拓自身的工程投資業務，實現從單一施工企業向投資、建設、運營全過程建設投資企業的轉型升級。在建筑企業集團主導投資的PPP項目中，建筑企業集團與政府方一起聯合組建SPV公司，同時該企業又是PPP項目的施工主體；傳統建設項目中甲乙雙方純粹市場化的合同關系，在PPP模式下轉變成集團內部子公司之間的合同關系。在這種管理模式下，集團內部的行政關系會對參建單位之間的合作行為產生直接影響。在PPP項目的建設管理過程中，傳統以合同為基礎界面關系也發生了重大轉變，參建各方之間的界面關系會對項目的運行產生直接影響。因此，如何有效地處理好PPP項目中各類界面關系，減少界面雙方的矛盾，增進合作，是影響工程質量、進度、成本、安全和項目良好運作的關鍵。本文以保山城市綜合管廊PPP項目的建設管理為例，對建筑企業集團主導的PPP項目中主要界面關系處理進行研究。研究結果可以為類似項目管理效率的提高提供參考意見。

1 界面管理理論簡介

1.1 界面的定義

界面（Interface）在管理意義上的內涵，不僅指不同職能部門間、不同崗位間的交接狀態，也可以表達不同的程序、流程間的銜接狀態，還可以用于描述人與物之間的關系，如人機界面等。因此，可以將管理中的界面定義為：為完成某一任務或解決某一問題所涉及的企業之間、各職能部門之間、各成員之間，或各種程序、流程、結構之間信息物質、能量等要素的交流、溝通狀態。

1.2 界面關系的類型及形成原因

1.2.1 界面關系的類型

界面之間存在三種作用關系，如圖1所示。界面存在于至少兩個不同的通過組織規范和準則區分開來的子部門之間。在其職權范圍內這些子部門均具有獨立行為，且權利對等。具體包括：（1）串聯界面關系。部門A將其結果遞交給部門B，僅當A 輸出結果后，才能開始工作，如圖 1（a）所示。（2）聯營界面關系。各部門使用相同的資源并在相同資源的范疇內工作，如圖1（b）所示。（3）交互界面關系。兩個部門為共同目標而平行工作，且其程序和內容有交互作用；每一部門都按另一部門的知識和規定確定其輸入和輸出，從而決定其功效，如圖 1（c）所示。

圖1界面關系的三種類型示意圖

1.2.2 界面形成的原因

界面形成的原因是多方面的，總的來說，總分包界面產生的原因可以分為以下幾類：

（1）信息因素。項目實施過程中信息因素會造成許多界面問題，如信息“粘滯”、信息延遲、信息失真與缺失等。因此造成的界面雙方的信息不對稱，引發了許多界面矛盾。

（2）目標差異。不同組織有自己不同的利益出發點，每個組織都傾向于從有利于自己的角度來考慮問題，從而導致相互之間的沖突。

（3）專業分工。專業分工在工程建設過程中非常普遍，專業分包商往往在某一個專業上有較深的理解，而對項目的整體要求關注不夠；同時，總承包商在關注項目整體要求的同時，容易忽視專業工作的要求。

（4）文化差異。不同的組織具有各自不同的文化，由于文化差異會導致界面雙方產生認知差異。不同文化背景的人在合作過程中會發現對方忽視的問題，在解決這些問題時，就容易出現界面矛盾和沖突。

（5）歷史原因。在通常情況下，良好的交互歷史可以使雙方產生信任，而有過不愉快的合作經歷會使雙方在新的合作未開始時就有成見。隨著界面雙方合作深入，歷史原因的影響逐漸消退，新的合作經歷將影響界面矛盾的狀態。

2 城市綜合管廊PPP項目界面管理的特點

2.1 保山城市綜合管廊PPP項目的管理架構

保山城市綜合管廊于2016年獲批成為財政部、住建部聯合組織的全國15家地下綜合管廊試點城市之一。保山市地下綜合管廊靜態投資64.09億元，動態總投資67.58億元。項目主要包括建設綜合管廊里程86.23 km及3座監控中心。綜合管廊建設內容為：土建工程、配電工程、通風工程、給排水工程、照明工程、監控工程、防災報警及消防、標識等工程。項目采用PPP模式，實行“投資、建設和運營維護一體化+入廊單位付費+可行性缺口補助”的經營方式，項目計劃分兩年建設實施。保山城市綜合管廊采用SPV公司+總承包管理的模式組織項目的實施，項目的總體管理架構如圖2所示。

圖2 保山管廊PPP項目組織架構圖

2.2 建筑企業集團主導的PPP項目界面管理存在的主要問題

綜合云南建投集團多個PPP建設項目，在PPP項目建設管理運行過程中，表現出來的界面管理問題主要體現在以下幾個方面。

2.2.1 參建各方激勵強度不夠

PPP項目大多由集團層面與地方政府之間開展合作而中標，項目中標之后由集團公司直接委派下屬企業分別承擔項目管理公司和施工總承包的工作。在這種項目管理模式下，集團下屬企業一方面沒有承攬業務的壓力，另一方面下屬企業追求利潤的行為受到集團各種制度的約束，下屬企業能夠獲得的利潤主要由集團的分配制度所決定，因此從企業層面來講，開展經營及追求利潤的激勵強度均被削弱。此外，在PPP模式下，在項目公司與總承包項目部之間形成的關系并非傳統的合同關系，而更近似于一種集團內部平行的合作關系。在這種平行的合作關系下，項目公司與總承包項目部之間關系更多的是強調分工，項目公司很難對總承包項目部的工作形成有效的監督，同樣總承包項目部也很難獲得項目公司全面的配合。從工區、專項、專業施工項目經理部的角度來看，一方面必須同時接受總承包項目部和項目管理公司的雙重領導，業務流程變長，管理效率降低；另一方面，與傳統的項目管理模式相比，項目部失去了經營的靈活性，更多地強調項目部的成本管理功能，因此工作積極性大大降低。

2.2.2 參建各方之間的協作程度有待提高

在傳統的業務模式下，集團公司下屬各企業均獨立開展業務；而在PPP模式下，這些企業需要在一種新的管理模式下開展協作，各參建單位之間的職責界定與傳統模式有很大的區別，而集團對于參建單位職責的界定也處于不斷調整的過程中，因此各級參建單位對于新的管理模式需要一個適應過程，彼此之間協作的默契度還有待加強。另一方面，在PPP模式下，項目參建單位的選擇以上級領導的委派為主，參建單位之間缺乏招投標、參建單位甄選、合同談判等前期磨合過程，在合同的形成過程中，多處受到行政指令的影響，如果采用分層抽點的形式組織實施項目，各層參建單位的承包價格是否合理缺乏科學的測算，因此很容易導致參建單位對于合同任務的接受度降低。同時，由于新的管理模式下，業務流程變長，管理效率降低，當項目進展不太順利的時候，各參建單位的士氣很容易受到打擊，參建單位之間主動配合解決問題的積極性受到抑制，整個項目的團隊協作度降低。

2.2.3 項目管理層級過多、管理成本偏高、管理效率降低

在PPP項目的總承包管理模式下，一些項目的管理分為了四個層級，包括項目管理公司、總承包管理項目部、工區項目經理部、小工區項目經理部，每一個層級的管理部門均配備齊全的職能部門。過多的管理層級首先導致項目管理業務流程變長，各項工作的責任被分散，員工的工作積極性在冗長的辦事流程中被消減，整個項目的管理效率降低。

2.2.4 風險管理能力有待提高，風險分擔機制有待完善

PPP項目的風險管理是一項系統性工作，風險管理的成敗將直接影響項目的成敗，其中投資控制風險尤為關鍵。從風險的來源來看，包括“自然”、“國家”、“市場”、“項目”四個層次，根據風險來源的不同，其承擔主體也應有所區別。有一些風險應當由政府方承擔，對于這部分風險應如何分擔，在PPP合同談判時，應重點解決的問題。當社會投資人的風險管理意識欠缺，風險管理能力不足時，在PPP合同談判時，往往會忽略這些關鍵的風險分擔條款；一旦不確定事件發生就很容易導致投資突破，如果將這部分風險全部分配給項目管理公司、總承包項目部來承擔顯然是不合理的；項目管理公司和總承包項目部也不具備承擔這部分風險的能力。另一方面，在“項目”層級的風險中，設計風險也是造成投資失控的一個重要原因。當前建設背景下，大部分設計院工作任務都很飽滿，許多項目的勘察設計深度都滿足不了投資控制的深度要求，勘察設計質量缺陷是導致后期大量設計變更和投資失控的一個重要原因。而對于大部分從施工企業轉型涉足PPP項目的社會投資人來說，設計管理能力不足是一個普遍現象，受各方面條件的限制在大部分PPP項目中均沒有全面開展優化設計、深化設計工作，喪失了投資風險控制的最佳手段。

3 保山城市綜合管廊PPP項目界面管理對策

綜合上述分析可知，在目前建筑企業集團主導的PPP項目中，界面管理的主要矛盾集中在SPV公司——總承包項目部之間，因此保山城市綜合管廊SPV公司采用集中精力抓主要矛盾的思路來處理界面管理關系：重點處理好項目公司和總承包單位之間的界面關系。

3.1 重點處理好項目公司—總承包項目之間的界面關系

SPV公司與總承包項目部之間的界面關系對整個項目的運行產生決定性的影響，兩者之間和則項目管理順暢，兩者之間斗則項目管理必然陷入困難。保山城市綜合管廊的SPV公司正是看清了這一點，就采取集中精力抓主要矛盾的思想，積極主動地協調好與總承包項目管理部之間的界面關系。具體措施如下：

3.1.1 完善項目治理結構、厘清參建各方的責權利界面

保山管廊公司充分發揮“集團利益最大化”的思想，主動與總承包管理單位之間協商，從根本上厘清參建單位之間的責、權、利界面，以項目總承包合同為依據，針對項目參建各方的資源投入、項目控制權、剩余分配權、風險分擔等進行合理的配置，從制度層面確立參建單位之間的責、權、利、風險分擔界面。

3.1.2 理順項目治理機制、建立起高效率的項目綜合協調機制

在PPP項目中，項目參建各方之間不僅存在合同關系，同時還存在著行政關系、利益共同體關系、集團內部兄弟單位等關系。從項目治理機制的角度來看，合同關系屬于契約治理機制，行政關系屬于權威治理機制，利益共同體及集團內部兄弟單位關系屬于關系治理機制；無論是契約治理機制、權威治理機制還是關系治理機制都能有效降低項目實施過程中的交易成本，提高項目管理效率。在保山管廊PPP項目實施過程中，項目管理公司明確提出以合同作為雙方合作的主要依據，同時也充分發揮集團內部兄弟單位共同協作的關系治理機制，靈活地處理建設過程中遇到的各種管理問題。對于高度復雜、難以協調的問題，及時求助上級主管單位，通過行政協調解決爭端，提高管理效率。

3.1.3 優化業務流程、提高管理效率

建筑企業集團主導下的PPP項目在降低項目的交易成本方面具有顯著的優勢，但由于集團內部單位之間協調關系的復雜性，如果關系沒有理順，也有可能導致管理效率的降低。保山管廊公司通過優化業務流程，對現有工作流程的梳理、完善和改進，優化資源配置，推動項目管理組織結構的扁平化、信息化和網絡化，從結構層次上可以提高項目管理系統的效率和柔性。

3.1.4 統一管理標準、推進建設管理的標準化

在開展PPP業務之前，建筑企業集團內部的事業部及子公司各自獨立開展業務，因此各子公司、各事業部在人員培訓體系、分包管理模式、業務流程、現場控制標準等多個方面都存在較大差異。近年來，隨著PPP融資模式的不斷推廣，集團的業務已經從傳統的施工業務全面轉向PPP項目，在這種背景下，集團內部企業今后需要長期在PPP項目下開展合作。為適應新形勢的需要，保山管廊公司在所轄范圍內大力推行標準化施工管理體系，從工地建設、現場作業標準、人員培訓、分包管理模式、績效考核、資金管理、項目文化建設等多個方面建立統一的管理標準，不斷提高項目管理水平，樹立良好的企業形象。

3.2 重視界面矛盾運動規律，加強互信關系建立

對待界面矛盾不應是單向壓制、消除，而應遵循界面管理的哲學思想，從正反兩個方面來判斷、分析。一方面，對損害企業長期利益的界面問題應及早發現、解決，而且要注意解決的徹底性。另一方面，也要靈活地利用界面矛盾的刺激能力，將界面問題作為解決重要的變革問題的突破口，引發各種變革活動，保持組織活力。界面關系的建立及其發展過程一般都經歷創立期、分歧期、磨合期、平穩期和危機期，都遵循著共同的矛盾運動規律。界面矛盾在不同各個階段，具有不同的矛盾屬性，保山管廊公司根據界面矛盾發展的不同階段，采取不同的策略，充分發揮好界面管理的工具性作用。

3.2.1 創立期——打好開局

保山管廊是集團公司第一個創城市綜合管理的PPP項目，項目管理的組織結構、組織制度都不完善，項目參建各方之間也彼此陌生，如何順利打好開局對于項目的成功實施具有十分關鍵的作用。因此，保山城市綜合管廊PPP項目SPV公司的主要領導在項目啟動之初，主動出擊，積極做好與總承包項目部之間的溝通和協調工作，盡力做好外部協調，幫助總承包項目部解決項目實施初期遇到的各種困難。正是項目公司這種務實積極的態度，為雙方界面矛盾的解決奠定了良好的基礎，也為雙方今后的持續合作創造了一個良好的開端。

3.2.2 分歧期——堅持合同導向

由于SPV公司和總承包項目部在利益和目標上存在不一致，因此在項目實施過程中，雙方產生分歧是不可避免的。SPV公司在分歧期所采取的態度是正視雙方的矛盾，堅持以總承包合同為依據的矛盾處理策略，對于合同明確了權責的分歧堅持以合同為準，對于合同條款規定比較模糊的分歧，在堅持乙方底線的前提下盡量滿足總承包項目部的需求；同時，雙方都能堅持一致向前看的思想，充分發揮兄弟單位之間的協作精神共同協商解決問題。對于特別復雜的糾紛，雙方在短時間內難以解決，則及時救助上級領導，通過上級領導運用行政力量迅速解決爭端。

3.2.3 磨合期——以“集團利益最大化”為導向

這是矛盾與沖突趨于緩和時期，系統趨于穩定。這一時期的管理策略重點在于，在堅持“集團利益最大化”的前提下，強調和培養項目文化，塑造以項目利益為核心的系統文化，強調共同目標的重要性，以及共同目標實現所帶給界面雙方的誘因因素，促進界面雙方默契配合。

3.2.4 穩定期——保持危機意識

在項目管理的穩定期，SPV公司的管理策略在于，維護良好的環境條件，使界面雙方在和諧的氛圍中穩定、和諧發展。在項目管理過程中時刻保持危機意識，重點關注系統模式化所帶來的制度僵化和文化畸變等負面影響，鼓勵創新，適時引入沖突，努力尋求系統在動態平衡中發展。

3.2.5 危機期——避免矛盾集中爆發

在危機期階段，界面矛盾陡增，沖突加劇，系統發生強烈地震，如不采取有效措施，系統生存將面臨嚴重威脅。保山管廊公司的管理策略在于堅持風險預判思想，通過系統分析尋求導致危機爆發的原發性因素，注重將風險和危機消滅在萌芽階段，避免矛盾的集中爆發。

4 結 語

大量建筑企業集團主導的PPP項目管理實踐表明，在新的管理模式下，許多PPP項目的建設管理界面還存在大量的沖突和矛盾，而矛盾和沖突集中體現在SPV公司與總承包管理單位之間。界面管理仍尚處在較低水平，突出表現為責權利劃分不合理、難以有效地處理界面關系，缺乏適合于新模式下的界面管理組織治理結構和文化氛圍。保山管廊的管理實踐為這類問題的解決進行了有益的探索，可為今后類似項目的管理提供有益的參考。與此同時，我們也應該看到，保山管廊的施工難度、預算的寬松程度、項目的不確定性、管理的復雜程度都不算很高，這些都為SPV公司-總承包項目部之間界面關系的管理提供了有益的條件；對于復雜程度很高、預算比較緊、風險比較高的項目而言，界面雙方沖突的緊張程度都會得到極大的提升，對于這樣的項目而言，要實現有效的界面管理，還需要從項目治理結構設計的角度，進一步確定參建各方的責權利對等關系，從制度層面上考慮主要參建方的共同利益和共同目標，為界面管理創造良好的制度背景，才能有效地解決界面沖突問題。