國際發展援助中“投建營一體化”模式下融資方案研究

文/袁蔡群 梁鶯鶯 張海平 董瑞

一、前言

近年來，隨著“一帶一路”以及中非合作進程的加快，我國企業承攬境外大型項目不斷增多，尤其是越來越多的企業開始在不同的基礎設施建設領域嘗試“投建營一體化”，逐漸改變了過去以總承包方式為主的模式，如印尼巨港電站、柬埔寨甘再水電站、埃塞俄比亞-吉布提鐵路項目等，這種改變既是我國對外投資政策的引導，如2018年9月3日習近平總書記在中非合作論壇北京峰會的主旨講話中提出“支持中國企業以投建營一體化等模式參與非洲基礎設施建設”；也是適應國際市場環境的需要，即各國政府在資金上需要企業來共同投資；還是培育中國企業對外投資合作競爭新優勢、打開市場新局面的客觀需要，是企業實施屬地化經營策略的必然選擇[1]。

據統計，我國政府的對外發展援助為中國企業走出去起了重要的支撐和引導作用。發展援助資金包括援款、兩優貸款、各類發展基金等。據統計，截止到2016年，我國累計對外提供援款4000多億人民幣，實施各類援外項目5000多個，其中成套項目近3000個，為發展中國家的經濟和社會發展做出了卓越貢獻。2006年以來，我國已經設立了十多支專項基金（貸款），支持非洲、“一帶一路”建設、南南合作累計金額超1600億美元[2]。

二、“投建營一體化”概念

目前業內有“投建營一體化”和“建營一體化”兩種概念，一般來說，如果項目的投資建設和運營由同一主體承擔，并實現一體化，稱作“建營一體化”[3]，而如果同樣的主體又參與了前期投資，則稱作“投建營一體化”，但在很多場合，兩者并無嚴格界限，兩者混用或者通用的情況不少。從發展援助領域來看，“投建營一體化”更適合具有盈利性質的項目；而“建營一體化”則更適用于公益性項目，如教育、醫療、體育等領域項目，在發展援助實踐中，這類項目的建設資金和后期的技術合作維護資金基本全部由中國政府承擔，企業只是作為建設和后期維護或者運營的具體承擔單位，因此從融資方案的角度來說，不作為本文研究重點。

三、企業參與投資的必要性

上文提到，在我國的對外發展援助中，建成后可以產生收益的生產經營性項目是其中的一個重要組成部分，以兩優貸款和各類發展基金支持的項目最為常見，政府直接援款參建的也有，如農產品加工類、農業機械生產類等，項目的實施切實幫助受援國改善了生活環境，提高了經濟收入，促進了當地就業。但以傳統的援建或者貸款方式建設的此類生產經營性項目經常在運營階段出現問題，而問題的根源卻往往可以追溯到“投”的部分。

運營階段的問題主要表現為項目不能持續有效運營：如由于受援國財政問題導致的運營資金不足；由于受援國運營維護人員的管理技術水平問題導致項目不能發揮全部功效；由于受援國管理團隊責任心不強、激勵不夠導致項目不能有效運營等。其結果就是項目不能實現預計產能和預計盈利目標、項目在預期使用壽命之前就被迫終止、項目故障率遠高于正常水平且發生故障后短期內無法修復、我國政府在運營期還要投入資金、技術團隊來解決其資金問題和技術問題等。長此以往，初衷良好的發展援助項目，有可能成為我國政府的一個長期包袱，并且影響我國援助的對外形象。

從上面所發現的運營階段的問題來看，其核心就是項目建成后，沒有一支專業的、具有較高責任心的、市場化運作的運營團隊。一般來說，項目建成后，再來引入這樣的團隊，已經不是最佳時機。

1.建成后項目的權屬已經歸屬于受援國政府，選擇什么樣的運營團隊，其主動權完全掌握在受援國政府手里，中國企業想要參與，要看受援國政府的意愿，即使通過談判達成意向，中國運營企業也只有有限的運營權，被受援國制約比較多。

2.即使中國企業獲得運營權，其運營模式或為承包制，或為盈利分紅式，這兩種模式在國內也有運用，類似于PPP模式中的政府購買服務，但由于經營地點在國外，一旦發生經營不暢、虧損等情況，企業的積極性和主動性就會大打折扣，其責任心也將下降，為及時止損，可能會出現企業提前撤出的情況。

結合上述分析，由于在前期投資設計中，企業不參與投資，政府承擔風險過大，未形成風險共擔和收益共享的合作機制，實際是由政府單方面承擔風險，后期即使企業參與運營，也很有可能達不到預期效果。因此，此類項目為了增強企業的責任心，提高后期運營質量，其核心是要企業參與投資，設計成完整的公私合營模式。

四、融資方案研究

（一）“援+投+貸”模式，以某農產品加工項目為例

以某農產品加工項目為例，本項目在前期投融資方案設計中，就考慮到后期運營的可操作性和可實現性，由于農產品加工項目盈利能力較弱，后期運營風險較大，為了鼓勵企業投資，項目建設資金的來源采用“援+投+貸”的方式來實現，利用無償援助的援款來增強企業投資的信心。

1.“援”。由受援國政府申請中國政府援款，作為本項目基礎設施建設部分資金，比如解決建設用地進場道路、通水、通電問題，還可以用援款把基礎廠房建設完成，該部分基礎設施建設也按照我國援外成熟的成套項目來操作，公開招標產生本部分的項目施工總包單位。

2.“投”。與援基礎設施不同的是，“投”的內容主要是與項目后期運營密切相關的專業領域，如設備、流動資金等。在“投”的環節引入建設運營企業，通過競爭性遴選的方式產生，該企業需具備與本項目匹配的專業水平和承擔本項目建設運營的技術實力，該企業與上述產生的施工單位可以不是一家企業，其資金來源可以是企業資金，也可以邀請中國各類發展基金共同投資；或者在“投”的環節，首先引入中非基金等發展性基金，由其來遴選產生與其合作共同投資的企業。

3.“貸”。上述“援”和“投”不足的部分，再由“投”的企業或聯合體來申請國內開發性金融貸款或兩優貸款。當然，根據不同的項目性質，“貸”的主體也可以是受援方政府，或者受援方政府出資代表與中國企業組成的SPV公司。圖一、圖二、圖三分別展示了不同的貸款主體情況下的“援+投+貸”模式。

采用“援+投+貸”模式，讓企業參與投資階段，具有以下優勢：

圖一：“援+投+貸”執行模式之一（中國企業作為貸款主體）

圖二：“援+投+貸”執行模式之二（受援國政府作為貸款主體）

圖三：“援+投+貸”執行模式之三（SPV公司作為貸款主體）

一是專人做專事，有效保障項目運營。該模式強調“專業的人做專業的事”，引進專業的社會資本方參與SPV公司的組建，可以充分利用企業的技術、人才和管理以及資金等優勢，彌補以往模式專業性不強、管理不善、效率不高和資金不足的問題，從而在項目的建設及運營過程中提供有效保障，發揮項目最大效益。該模式還將援助聚焦于基礎設施建設部分，將建設部分的任務交給最擅長的基建建設團隊來建設，而將設備以及運營等部分的內容交給專業的運營企業來承擔，做到了基建與運營相對分離，各自發揮優勢。

二是社會資本深度參與，利益共享，風險分擔。政府（包括受援國政府和中國政府）不必花費過多的資金用來管理和控制項目成本，降低了政府部門的壓力，企業為了獲取利潤會不斷提升項目質量和水平，兩者互相監督保證項目順利實施，并共同分擔項目風險。

三是理順各方關系。通過該模式可以實現各方權責清晰和對等，細分參與各方的權利義務邊界，建立起公平、有效的利益和風險分擔機制，通過市場化的運作，在降低項目成本的同時確保項目質量。

（二）“投+貸”模式，以兩優貸款項目為例

“投+貸”的模式一般應用于盈利能力較強的項目，比如高速公路項目、港口項目、水電站、火電站項目、城市軌道交通項目，這類項目一般直接使用中國政府無償援助援款的較少，而主要通過受援國政府申請中國兩優貸款或者開發性貸款來實現，這類項目的參與主體大多是中國的總承包單位。

以某火電站項目為例，該項目總投資15億美元，項目債股比67%：33%，其中貸款部分為10億美元，由中國進出口銀行提供優惠出口買方信貸給外方政府，由外方財政部轉貸給項目公司。資本金部分為5億美元，其中外方電力公司持股64%，出資3.2億美元，中方公司持股36%，出資1.8億美元。

通過中方公司的投資，獲得36%的股權，一是可以分享項目收益，另一方面也增強企業必須運營好該項目的決心，勢必會選派較強的精干力量來管理和運營項目，但該類項目需要正視以下問題：

1.總承包企業的角色轉型，從思想理念到組織架構

對于承擔“兩優”項目的總承包企業來說，過去只是項目的承建商，但在“投建營一體化”的模式下，其業務范圍進行了前伸和后延，變成投資、建設、運營三種活動的全程參與者，當然也全面承擔各個環節的風險，這無疑加大了企業的風險，時間跨度越長，企業風險越大[5]。而在項目實踐中，運營主體逐漸由運營經驗豐富的運營單位轉變為工程建設單位，而工程建設單位存在缺乏相關項目運營經驗的問題[6]，是否能運營好項目，也是一個巨大的挑戰。從傳統工程承包業務向“投建營”一體化業務發展，項目結構、實施環境、開發周期、相關干系人等都已經發生了根本變化，這對承包商整合全球資源的能力提出了更高的要求[7]。

2.企業在項目中難以獲得大股東地位

從受援國政府的角度，在一些關系到國計民生的重大基礎設施項目上，其并不希望企業參與運營管理，即使允許企業參與，也要必須確保其大股東地位以取得對合資公司的絕對控制權。企業作為小股東對合資公司的運營管理政策、股利分配政策等所起到的作用微乎其微。企業對于建設施工是專業強項，但對于項目建成后的運營管理可能本身就缺乏專業性，再加上作為小股東沒有話語權，這將是企業在推進“兩優”項目投建營一體化進程中的最大風險[5]。

（三）“援+投”模式，以萬村通項目為例

“援+投”模式，主要解決帶有半公益性質和半盈利性項目的融資問題，這類項目具有一定的盈利性，但盈利能力較弱，并且前期基礎較差，中國政府以發展援助基金解決項目的前期建設資金問題，通過基金投入使得項目能夠在初期具備一定的規模，而企業的投資主要用于解決后期項目規模的進一步擴大和項目運營期間的流動資金問題。如非洲人文合作計劃中“萬村通”項目，通過中國政府的支持先期實現一萬個村子通電視的問題，再利用企業資金，進一步擴大通電視的村莊的規模，并由企業負責運營維護好項目。

五、咨詢能力建設的要求

“投建營一體化”對項目參與企業提出了更高的要求，而前期融資方案的設計對項目成敗起著至關重要的作用。一方面，隨著“一帶一路”、中非合作的日益加深，我國的對外發展援助也面臨著新的需求，如何合理設計融資方案、提出更具有創新性和實用性的融資方案，進一步擴大援助效果，實現援助目標，是對從事援外相關工作的工程咨詢隊伍提出的新要求。

另一方面，“投建營一體化”為發展援助帶來新鮮的血液，同時也給項目的管理和實施帶來了新的問題，如對于政府的援助目標來說，發展是長遠問題，更看重長期目標，而企業則更注重項目短期成本投入與利潤回報，如何妥善處理這種目標上的差異性，并真正建立起伙伴關系，是決定相關模式應用效果的重要因素[4]，這也需要咨詢企業去深入研究和解決。

總之，咨詢企業應以發展援助項目為基礎和出發點，加強國際業務研究、探索（投）建營一體化咨詢服務、培養復合型和國際化人才，以更好地為參與“一帶一路”建設、中非合作中的政府方（包括中方、外方）、投建營一體化企業等項目相關方提供更專業的工程咨詢服務。