北京城市副中心綜合開發的措施建議

文/包路林 衛藍

《北京城市總體規劃（2016-2035）》中明確，“以最先進的理念、最高的標準、最好的質量推進北京城市副中心規劃建設”。按照總體規劃的部署，依托通州區開發建設的北京城市副中心應打破城市規劃建設傳統模式，創新開發模式，以統籌的思路看待區域規劃建設工作。

城市副中心建設土地開發成本高、公共設施建設需求大，按照現有傳統模式開發很難實現單個項目的資金平衡，以及人口和建設規模“雙控”的發展目標。因此，推進以區域、項目性質和收益、土地規劃性質等多因素統籌考慮的組團式開發將成為城市開發建設的新模式。新模式的核心在于通過跨項目、跨區域科學設置開發建設組團，捆綁公益性項目和經營性項目，最大程度地發揮經營性用地的效益，支撐和平衡公共服務設施、環境設施等公益性項目，實現資金平衡，推進城市副中心集約化發展。

一、北京城市副中心規劃建設目標

根據《北京城市總體規劃（2016-2035）》，北京城市副中心功能定位為國際一流的和諧宜居之都示范區、新型城鎮化示范區和京津冀區域協同發展示范區。空間結構為“一帶、一軸、多組團”，“一帶”是以大運河為骨架，“一軸”是沿六環路形成創新發展軸，“多組團”是依托水網、綠網和路網形成12個民生共享組團，從而突出水城共融、藍綠交織、文化傳承的城市特色。區域戰略是實現北京城市副中心與廊坊北三縣地區統籌發展，示范帶動非首都功能疏解和推進區域協同發展。發展目標是到2020年北京城市副中心常住人口規模調控目標為100萬人左右，到2035年常住人口規模調控目標為130萬人以內。到2020年北京城市副中心規劃區主要基礎設施建設框架基本形成，主要功能節點初具規模，到2035年初步建成國際一流的和諧宜居現代化城區。

北京城市副中心空間結構規劃圖

二、北京城市副中心的發展挑戰

雖然城市副中心建設賦予通州區無限的發展機遇，但由于發展基礎薄弱，資源環境等方面的限制依然較多，與建設城市副中心的需求相比差距仍然較大。

（一）發展基礎薄弱與轉變發展方式之間的矛盾突出

通州區當前的發展理念和思路還無法適應城市副中心的功能定位。總體經濟實力發展水平和財政實力還不足以支撐副中心建設發展的需要，產業結構還不夠合理，經濟轉型升級壓力較大。此外，空間整體發展也存在不均衡現象。土地利用結構方面，新增土地供應中工業用地和住宅用地比例仍然較高，公共服務和道路交通用地還很緊張。交通可達性較好地段以房地產為主，高端產業用地比例有待提高，且具有集聚高端人才、高附加值的產業用地的區位條件相對較差。

（二）基礎設施與人口較快增長的矛盾突出

隨著北京市政府及各相關部門陸續遷入通州，可以預見副中心人口將呈現大幅增長。通州區基礎設施運轉負荷需求也將相應地大量增加。副中心的聚集效應也會使得與中心城區之間的潮汐式交通擁堵現象更為突出。全區供水、垃圾處理方面的供給能力還有待提高，大氣污染情況不容樂觀，直接影響宜居環境建設。

（三）建設體量與建設資金缺口的矛盾突出

城市副中心建設體量巨大，建設標準高，資金需求巨大，政府債務壓力沉重。特別是2013年以前，通州區政府性債務持續增加，已突破500億元。2013年以后雖有所減少，但仍然沒有進入良性運行軌道。財政部《關于規范土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）實施后，傳統的政府自建自營模式已不能滿足建設投資需求，資金需要通過企業和融資機構等渠道籌措，將市場機制引入城市副中心建設勢在必行。

三、北京城市副中心綜合開發的措施建議

（一）合理劃分項目組團

北京城市副中心綜合開發承擔著疏解北京非首都功能和帶動周邊區域協調發展的雙重功能。因此，北京城市副中心綜合開發應提升城市綜合實力和功能承載，成為大首都城市群體系重要構成和輻射津冀相關區域一體化發展的重要節點。為了有效實現這一功能定位，北京城市副中心綜合開發上必須高著眼謀勢、高起點設計、高標準建設。推進項目組團開發，是確保北京城市副中心打造職住平衡、產城融合、生態優良、功能完備、運轉高效的現代化城市體的有效途徑。

1.科學劃分空間單元，實施連片開發

為保證建成后的城市副中心職住平衡、產城融合、生態優良、功能完備、運轉高效，必須有創新的居載模式。按照副中心城市設計和通州區906平方公里的總體規劃，副中心將按功能劃分為宋莊、召里、行政辦公區、城市綠心、張家灣、榆景苑、九棵樹、玉橋、云景里、環球主題公園等12個綜合性的、分工明確的組團。組團的劃分不僅要突出主要功能，更要保證能運轉高效。

不同的組團要通過配備不同的公共服務，把醫療設施、購物中心、綠地公園、學校等公共服務設施搭載在內。按照15分鐘的步行時長接受度，保證市民生活在一個組團內部，完全可以在15分鐘步行范圍內觸及日常生活的各種需求。可構建“小區—社區—片區”的三級居住模式：每400-500米的步行距離內組成一個小區，4-5個小區構成一個社區，4-5個社區形成一個片區。每個社區通過“社區中心”形成生活便利的生活圈。

2.合理捆綁各類項目，實行組合打包

結合城市副中心規劃建設項目庫，合理安排收益率水平提出項目組團的方案。強化土地收儲、一級開發和棚戶區改造、城市有機更新、工業大院改造、小城鎮建設等各類項目的資金投入和產出分析，在有效區分公益性項目和盈利性項目的基礎上，科學精準地測算出項目推進過程中的前、中、后各期資金流動情況，進而為不同類別項目捆綁打包提供科學依據，實現公益性項目和盈利性項目捆綁，利益共享、風險共擔。

在科學測算各類項目資金投入和產出情況的基礎上，將公益性項目和盈利性項目合理搭配，將投入期和產出期不同的項目有效組合，設計出科學的“項目包”，確保每一個項目包“盈利但不暴利”。有效運用連片開發的空間跨度和投入產出的時間彈性，將各類項目的風險分散、利益均攤。要把棚戶區改造項目和城市有機更新項目捆綁打包，使棚戶區改造過程中的資金投入與城市更新過程中的產出盈利相互平衡。把工業大院改造項目中的“拆改”類項目和“再造”類項目捆綁打包，使工業大院改造項目在一定的時間跨度上實現投入和產出自平衡。要把小城鎮建設中的路網、綠地等公益性項目與購物中心等經營性項目有機捆綁，使項目間的投入和產出相互平衡。對于地鐵等“準公益”項目，要把建設過程和運營過程相捆綁，實現投入和產出自平衡。

（二）推進組團內資金平衡

順利推進北京城市副中心建設，必須有效解決資金難題。北京市行政副中心建設發展基金已先期投放300億建設基金，后續基金將追加至1000億元，但與城市副中心建設需求相比仍存在巨大缺口。為確保北京城市副中心綜合開發順利推進，應進一步強化政府投入的引領作用，同時多渠道融資，吸引更多社會資本參與并高效發揮作用。

1.測算組團內資金投入總需求和各類項目總產出

北京城市副中心的各類規劃建設項目，首先應估算出以下各類成本，包括征地拆遷補償費及各類稅費，交易過程中發生的有關補償費用，市政基礎設施建設有關費用，招拍掛交易中發生的費用，土地儲備開發供應中發生的審計、律師和工程監理等費用和貸款利息等。結合組團開發建設規劃和儲備項目，科學測算各組團的項目總產出，包括土地出讓收入、產業項目產出、文化旅游產出、購物中心產出等各類產出。

2.以組團為單位，科學選擇融資模式

以組團為基本單位，立足組團內資金投入總需求和各類項目總產出的實際情況，充分考慮資金投入和產出隨著開發建設推進的動態變化，科學選擇符合各組團特點的融資模式。主要考慮以下幾種模式：

（1）PPP模式

地方政府通過公開招標的形式，選擇合作方，與社會資本合作成立PPP項目公司。PPP項目公司通過社會資本注資，或以股票、債券等方式融資，進而開展土地收儲及一級開發。土地出讓后，從出讓金中返還土地收儲成本和收益，并按股東出資比例或前期協議分紅。

（2）土地儲備基金模式

“土地儲備基金”以土地儲備后的增值為還款來源，通過基金管理公司的運作，以公募或私募形式向特定或不特定的投資者籌集資金。籌措到的所有資金統一歸入土地儲備基金，實行封閉式運轉、收支兩條線，專戶儲存，專項管理。土地儲備和一級開發時，所需的費用由土地儲備基金支付。儲備土地出讓或出租所得收益作為基金投資收益納入基金資產中，土地基金的投資者憑所持土地收益憑證參與基金收益分配。

（3）土地儲備信托模式

土地儲備機構作為委托人，將待開發土地信托給信托公司。信托公司借信托財產權轉移機制獲得項目的開發經營權。信托公司根據項目需要設計基金產品，發行基金份額募集社會資金，用募集的信托資金聘請土地開發公司進行土地整理開發工作。土地開發完成后由土地儲備機構收儲。待儲備土地公開出讓后，結合地方國庫土地收支預算和土地儲備開發成本等支出項目進行清償與結算，剩余出讓收入歸入地方國庫土地收支專賬，由政府根據需要安排使用[1]。

3.強化政府投入的統籌平衡調控

進一步發揮北京市行政副中心建設發展基金的引導和支持作用，依據各組團各項目的資金投入需求和項目產出效益隨著綜合開發建設推進的動態變化，科學確定基金的使用靶向和投入力度，確保區域資源配置平衡。區內不收費的公路、橋梁、河道、綠化等項目作為基金投入的重點，加大投入力度，充分發揮財政資金效益。對燃氣、熱力、電信、給排水等“準公益性項目”，設計科學合理的收費機制，積極探索特許經營制度，把建設過程中的經費投入和運營中的產出營收捆綁組合，吸引社會資本加入。對于棚戶區改造和城市有機更新，重點通過土地資源的盤活和高效利用，以新增的土地經營效益平衡棚戶區改造過程中發生的各項成本。對于工業大院改造，通過騰退、集中和提高單位土地利用效益、產業轉型升級實現效益增加，平衡改造成本。對小城鎮建設，重點通過連片空間上的項目捆綁平衡資金，即以盈利性項目的盈利平衡區域內路網、綠地等公益性項目的資金投入。

（三）科學組織項目實施

北京城市副中心綜合開發，要以項目組團為基本單元，按照“統一招標、獨立發包、平行推進”的思路展開。

1.統籌立項，統一招標

將所有捆綁打包后的項目組團統一立項、統一公布、統一招標，通過引入市場化競爭性機制，在招標的同時激發社會資本參與的積極性，降低融資成本，減輕財政投入的壓力。用“好壞搭配，捆綁招標”的項目捆綁特點，將預期效益較好的項目與預期效益不理想的項目捆綁在一起進行招標，避免效益預期不好的項目無人投資、效益預期好的項目變成暴利。

2.引入競爭，獨立發包

以每一個項目組團為獨立的競標和發包單元，政府有關部門從投資人能力、項目實施方案、項目成本及收益報價、投資人商業信譽等維度確定選擇標準，重點考慮利益和風險分攤情況，依法擇優確定承接單位，簽訂相關合同。在合同中除了明確各方之間的利益分成辦法外，還要明確要求項目承接責任單位包開工、包建設、包進度、包質量、包穩定、包建成。

3.規范運作，平行推進

各項目組團靈活采取適合自身資金投入和產出動態變化特點的模式進行獨立融資，項目組團間相互獨立，平行推進建設。依據綜合開發不同融資模式的特點，建立社會資本退出機制，以便在項目開發建設過程中受阻時啟動社會資本的退出程序，確保項目開發建設順利推進。

在項目開發建設過程中，要調動各方面積極性，實行“邊建設邊成熟”的策略。重點是在各項目組團開發建設的同時，及時吸引人口和包括金融機構在內的各種配套服務進入，確保滾動開發高效運轉。

金融、土地、財政部門要加強項目決策、投入、建設、監管、維護等全過程管理服務。金融部門統籌項目融資管理、指導和服務；土地、園區開發公司負責項目建設施工管理和服務；財政部門及時跟進財政資金的投入和財政債務的償還。