監察機構為天子耳目風紀之司

修曉波

清代是中國最后一個封建王朝，從公元1644年清軍入關到1911年辛亥革命推翻清朝統治，這個政權存在了268年。

1636年，皇太極將國號由“大金”改為“大清”，開始稱帝，但政權僅局限于東北地區，國家機器多模仿明制。清軍入關的前一年，皇太極病死，他的第九子、年僅6歲的福臨繼位（即順治皇帝），由于皇帝年幼，由叔叔多爾袞攝政。當時的權力中樞是議政王大臣會議，后來集中到內閣，康熙時轉移到南書房，雍正時落腳到軍機處。

清代軍機處內景

清代監察機構的主要建置有：都察院、六科、十五道、五城察院、督撫、按察使以及道員等，既有承襲前代的地方，又有自身的特點。

都察院是最高監察機關。最初，都察院的長官有承政和左右參政等。定都北京后，學習了明朝的制度，改承政為左都御史、參政為左副都御史，另外還設有左僉都御史等官職。最高長官是左都御史，滿、漢各一人，即有兩個“一把手”。而右都御史是地亢營督的兼銜，右副都御史是地方巡撫等官員的兼銜。

清代都察院的地位和職權都超過了前代?！耙话咽帧惫匐A最高時為正一品，“二把手”是正三品。左都御史可以參加九卿議和廷議。九卿議是六部、都察院、通政司（接受各省的奏章，并送內閣辦理）、大理寺（最高法院）的“一把手”（即九卿）參加的會議，廷議是指除九卿之外，內閣大學士、都統以及親王參加的會議。

都察院有對官吏的考核權。一是監督考場。從鄉試、會試直至殿試，都察院都會派監察御史到現場監督，維護考場秩序，防止作弊。另一個是監督考核。清代對官吏的考核大約每三年舉行一次，考核的結果與官員職位的升降直接掛鉤?？己藭r，吏部、六科、都察院等相關部門實行全封閉的工作方式，即閉門閱讀文件，門上貼著“回避”字樣，不許接見賓客，也不許與外人打招呼。具體工作由吏部負責，都察院對全過程實施監督。

當然，都察院的基本職權還是舉報、糾參官員的不法行為。都察院的官員在執行任務時有兩個特權，一個是可以風聞奏事，即根據傳聞就能舉報。皇太極和順治的時候都是旗幟鮮明地允許這么做的;到了康熙、雍正的時候，表面上不許這么做了，但又規定監察官舉報不實也不予追究職任，實際上還是對“風聞奏事”開了一個口子。乾隆帝再次強調風聞奏事是監察官的責任。另一個特權是密折奏事，即可以“打小報告”，報告的內容只有皇帝一個人知道。這項制度是在康熙時形成的，目的是為了讓皇帝了解地方的真實情況，加強對地方官員的控制和管理?！懊苷邸笔潜O察官以個人的名義打給皇帝的，彼此之間不會通氣，這樣對于同一事件或案件，會從多個渠道反映上來，皇帝可以比較鑒別，從而做出正確的判斷。

此外，都察院對司法的監督也加強了。監督工作是以參加三法司（大理寺、刑部、都察院）會審和九卿會審的形式進行的。清代的案件，先由刑部審理，再送大理寺。大理寺認為不當，可以駁回。如果刑部和大理寺都發生錯誤，都察院有權指出，而最后的判決權在皇帝手里。即使這樣，都察院的權力也夠大的了，而且除了皇帝沒人對它進行監督。搞得好可以強化對司法部門的監督，搞不好就會干涉司法的審判工作。

六科是專門監督吏、戶、禮、兵、刑、工六個部門的機構，各有固定的監督內容，最初雖掛靠在都察院名下，但屬于獨立的機關。每科的“一把手”是都給事中（后改為掌印給事中），下面設有左、右給事中，滿、漢各一人，另外還有一些做具體工作的低級官吏，如筆貼式107人（禮科12人、工科11人，其余四科各21人），筆貼式是當時人對蒙古語“必阇赤”三個字的漢語音寫，指從事翻譯等的文職人員。還有經承63人（戶科13人、刑科12人、禮科8人，其余三科各10人），經承是各種勤雜人員的統稱。掌印給事中最初是滿人四品、漢人七品，康熙時把滿人也降為七品，雍正時滿漢皆為正五品，到了清末升到正四品。六科的主要任務，名義上是掌封駁。封是對上，即對以皇帝名義發出的旨令進行復核，如果發現有不當之處，可以送回去，叫做封還。駁是對下，即對群臣的奏章進行核查，如有錯誤，可以提出修改意見，并退回去重新擬稿，這叫駁。

明朝時，六科給事中已經只能駁而不能封了'到了清初更是如此，對于圣旨不能有任何不同意見，所謂封駁只是對流程進行監督罷了。清初的規矩，大臣的奏章經皇帝朱批后送到內閣，因為是用紅顏色的紙張作封面，所以也叫紅本。六科立即派人去內閣領取（叫接本），領到紅本后分別用滿、漢文將朱批的內容抄下來，形成一份副本。待詔令正式發布時，要將副本與紅本中的內容進行仔細校對。朱批的內容有時很長，多達幾百字甚至上千字。比如雍正皇帝很敬業，經常批閱奏章到深夜，他的批示就很長。校對無誤后，將副本發往相關部門，紅本至年底上繳到內閣存檔。整個過程中，六科要負責監督，有的環節還要親自操作。如果發現有人私自更改或事先將內容泄漏出去，六科舉報后，要將相關人員交刑部議罪。

六科還有一項工作，就是注銷各部門的文件。各部門每月分兩次將需要注銷的文件送到相關的科，六科于月底進行檢查，發現問題隨時彈劾。雍正繼位后，將六科并入都察院，歷史上叫科道合一。合并后，六科幾乎等同虛設。沒有了封駁，皇帝在名義上要接受六科監督這個形式也被取消了。

十五道是與科并重的監察機構。道是按省區劃分的，分別是：京畿道、河南道、江南道（包括江蘇、安徽）、浙江道、山西道、山東道、陜西道、湖廣道（包括湖南、湖北）、江西道、福建道、四川道、廣東道、廣西道、云南道和貴州道。各道的最高監察官叫掌印御史，滿、漢各一人。秩級變化較大，最高時定為三品，屬于高官行列;最低時僅為七品。在他們下面有監察御史，各道配置的人數不一，有的道滿、漢各一人，有的道滿、漢各三人。十五道有掌印御史30人、監察御史26人，共56人，滿、漢各半。他們是人品的監察官。此外還有筆帖式32人、經承49人，共81人。他們是不入品的吏，輔助監察官的工作。

十五道的監察官既分管地方又協助管理中央一些部門的監察工作。比如浙江道，除了負責浙江地方的監察外，還有監督禮部的職責。結果禮部（吏、戶、兵、工、刑也如此）既受六科的監督，也受十五道的監督。不過，十五道對中央部門的監督很有限，所謂監督，只是負責注銷該部門涉密的文件而已。

五城察院是監察京城的機關。當時京城分為東、西、中、南、北五城，每城都設有一個衙門，叫察院，統稱五城察院。各設巡城御史滿、漢各一人，一年更換一次。每個察院下面有兵馬司，每個兵馬司下面有兩個坊。這個機構設置的初衷，是為了監察地方官到京城賄賂京官的行為。由于行賄行為會敗壞官場風氣，所以早在順治年間就設置了五城察院。但是，后來察院的職能有所改變，主要是審理訴訟、緝捕盜賊以及維護治安。此后，隨著朝政的日益腐敗，行賄京官的事件便層出不窮，國家也日益走向衰敗。高陽先生在《胡雪巖》一書中描述了清朝官員到北京行賄的情節：他們先到琉璃廠的古董店問路。古董店的老板就會告訴行賄人，給某高官行賄最好送一幅名人的畫。行賄人把錢交給老板，讓其代購名人的畫，然后行賄者捧著這個禮物到高官家中登門拜訪，而店老板按規矩從中收取一筆手續費。

清代在宮廷內設立了宗室御史處和稽察內務府御史處兩個監察機構，專門進行財務監督。前者審計宗人府（管理皇室宗族事務的機構）的財務，后者審計內務府（管理皇宮事務的機構）的財務。清朝鑒于明代宦官專權的弊病，廢除了宦官衙門，而設立了內務府，宦官也歸內務府管理。這兩個部門在經濟上的開銷很大，漏洞也很多，對其進行財務監督，體現了重點部門重點抓的原則。

清朝還臨時設置了巡漕御史和巡鹽御史等監察官，對專項工作進行檢查。比如在兩淮、兩浙、長蘆和河東等地設置過巡鹽御史。鹽稅是清政府稅收中的“大頭”，而兩淮又是產鹽的重要基地，花費也十分驚人。清初兩淮鹽政衙門每年開銷的白銀達四萬三千多兩，而皇帝御膳房的年開銷不過三萬余兩。因此，清廷下令加強對鹽稅的監督。《紅樓夢》第二回就提到林黛玉的父親林如海是前科探花（殿試一甲第三名），被皇帝親點擔任揚州地方的巡鹽御史。由皇帝欽定，說明這些臨時派遣的監察官地位還是很高的。