劃轉20萬億元國有資本充實社保

社保問題十分復雜。既面臨急迫需要改革的情況，又存在著現實的困難，是當今我國改革面臨的最難以解決的困難之一。

國企改革的一個重要目標，就是通過改革，為政府提供數以十萬億計的國有資本為主的機動財力。這部分機動財力的一個重要作用，是幫助解決當前面臨巨大困難的社保問題。

當前經濟下行，訂單減少，產品價格下降，企業勞動力成本高企的困難日益嚴重。企業勞動力成本高企的原因不是職工工資偏高，而在于社保繳費率過高。每100元工資交的五險，不算住房公積金，為45元，等于企業支付145元的勞動力成本，職工卻只拿到100元。職工工資不高，而企業的勞動力成本已經承受不住。其中，又以養老保險繳費負擔最為沉重。就養老保險繳費率而言，美國的職工和企業的繳費率為分別繳納6.2%，總計為12.4%，而我國職工繳費率是8%，企業再繳費20%，總計為28%，比美國高一倍以上。在全世界也屬于繳費率最高的國家之一。降低社保繳費率已成為扭轉經濟下行的必要措施之一。

一、養老保險面臨的問題

即便繳費已經如此之高，養老基金的運行仍有些難以為繼。

2014年末，全國城鎮職工基本養老保險參保人數為3.41億人。其中，參保職工（在職）2.55億人，離退休人員8593萬人，參保人員撫養比為2.97：1 。城鎮職工基本養老保險基金收入2.53萬億元，比上年增長11 .3%。基金收入中，財政補助3309億元；其中，中央財政補助3023億元。城鎮職工基本養老保險基金支出2.17萬億元，比上年增長17.8%，基金支出增長率已連續多年超過基金收入增長率。

2002年，有29個省份當期征繳收不抵支。原因在于1997年正式建立養老保險制度，恰逢國企改制、欠費突出。但之后隨著經濟快速發展，大量農民工進城參加養老保險，收支規模加速增長，結余額開始增加，收不抵支的省份數量開始減少，到2010年有15個省份收不抵支，2011年更減少到14個。但之后隨著人口老齡化影響開始顯現，收不抵支省份數量又開始上升。2014年，有22個省份收不抵支，缺口超過2000億元；有11個省收不抵支超過100億元。

由于各地區征繳很不平衡，中西部地區基金征繳收入少于支出。收不抵支的地區，需要依靠當地財政和中央財政補助等來彌補缺口。

自2002年以來，國家對職工養老保險的財政補貼年增長率都在17%左右。2013年各級財政補貼基本養老保險基金3019億元，2012年為2648億元，2011年為2272億元。顯然這一增長速度是財政所無法承受的。？？

二、養老基金支付情況惡化原因

城鎮職工基本養老保險基金支付壓力增大、惡化的原因，主要有以下幾點：

1、隨著人口老齡化，撫養比不斷上升，養老保險基金收支失衡狀況逐步加劇，基金負擔越來越沉重。

2、基金承擔了養老保險制度改革轉軌成本。改革前由單位或國家支付退休人員退休費，改革后則由建立的養老保險基金支付養老金，但已退休人員過去在職期間單位和個人沒有繳納保險費，一部分職工在實行社保制度之前也未能繳納保險費，從而形成歷史欠賬，基本都由養老保險基金承擔。

3、基金承擔了經濟體制改革成本。1997年至2000年，配合國有企業三年減困和減員增效，1000多萬國有企業職工提前退休。養老保險基金承擔了這一改革成本。

4、基金承擔解決一些歷史遺留問題。為解決過去一些城鎮集體企業退休人員、農墾企業退休人員、“五七”工、家屬工等群體沒有退休養老保障的問題，國務院制定允許這些群體以低門檻繳費的方式納入城鎮職工養老保險體系，加重了養老保險基金收支的不平衡。

5、個體工商戶及一些靈活就業人員在參加城鎮職工養老保險時，完全由個人繳費，并按20%的總體費率繳費，其中8%劃入個人賬戶，只有12%劃入統籌基金。也增加統籌基金的負擔。

6、退休人員長壽所產生的養老金支付風險。按照現行制度規定，退休人員個人賬戶余額領完之后，由統籌基金按照個人賬戶養老金發放標準繼續支付。而如果職工或退休人員去世，個人賬戶余額可以由其法定繼承人來繼承剩余的資金。

三、養老保險未來還將繼續惡化

隨著退休人員迅速增加，承擔繳費負擔的在職人員所占比重逐漸減小，撫養比不斷增高。

按照現行城鎮職工退休制度規定，男職工60歲退休，女工人50歲退休，女干部（主要是管理人員和專業技術人員）55歲退休。這項退休政策已實施60多年。但60年來，中國人均壽命不斷延長，到2014年，中國人均期望壽命已經提高到76歲；城鎮人口人均期望壽命達到78歲，部分城市人均期望壽命已經超過80歲。

而城鎮企業職工繳費年限短（最低15年），享受養老金待遇時間長。這一矛盾將隨著人口預期壽命不斷延長而越來越突出。

隨著人口老齡化的迅速發展，繳費人數相對減少，享受養老金待遇的人數不斷增加，老年撫養比逐步提高。2014年我國60歲及以上老年人口已突破2億大關，達到2.12億，占總人口比重上升到15.5%。預計到2030年我國人口老齡化率將達到26.5%。到2050年末，將達到35%左右，每3個人中就有1位老年人。老年撫養比預計將從目前的2.97：1提高到2050年左右的1.3：1。

令情況雪上加霜的是，提前退休的現象仍比較嚴重，大量從事特殊工種或因國有企業改革的人員提前退休，一些地區提前退休人數占當年退休人員總數的20%—30%左右，導致城鎮企業職工實際退休年齡平均只有54歲。

此外，由社會轉制所造成的社會轉制成本目前主要由企業和職工承受。

在城鎮職工基本養老保險制度改革前，我國長期實行低工資、高積累制度，勞動者在得到工資之前扣除了隱性的社會保障資金，他們在過去對社會積累所做的貢獻并未折算成社會保障儲蓄，國家把本應用于職工養老等保障的資金當作企業利潤，收繳入庫，用來投資，形成了國有資產的一部分。

也即，政府對國有企業職工是有欠債的。這一債務從前由于經濟處于上升期，新繳費人群大量增加而被掩蓋，但隨著人口老齡化的到來，矛盾變得越來越激化，是目前養老金支付壓力增大惡化的重要原因。

令情況變得更為嚴峻的是，自2005年以來，國務院已連續11年提高企業退休人員的養老金，每年提高10%。這一政策的執行，使得退休養老金支出持續快速增加。客觀說，由于20年來，我國居民收入快速上漲，當時確定的企業退休人員養老金水平的確偏低，“雙軌制”導致企業與機關事業單位退休人員待遇出現較大差距。但對于這一問題，之前未能從制度上予以解決，而是通過一些政府的承諾，導致了目前的局面。建議未來每年可根據各地平均工資以及物價變動情況，對提交退休人員養老金制訂一種較為科學合理的制度，從而根本上解決這一問題。

四、劃轉國有資本必要性

為緩解這一日漸惡化的情況，目前可采取以下針對性措施：

1、延長退休年齡，從而增加人員繳費年限，減少領取年限。

2、將原先沒進入社保體系的人員，如公務員、事業單位職工都納入到社保體系當中，從而增加繳費人口。

但這些措施只能緩解當前養老保險支付越來越惡化的問題，卻無法解決我國養老基金繳費率過高的問題。并且，延長退休年齡，讓一些已不具備勞動能力的人繼續留在企業中，在當前企業面臨極大困難的情況下，反而更增加了企業負擔。

依靠現有體系進行修補的措施只能緩解一些矛盾，要根本性解決這一問題必須要有外部資源的注入，最適當的來源就是國有資本，既能增加職工收入，又能減少企業繳費負擔。

為保證社保特別是養老保險基金的可持續性，黨在十八屆三中全會的《決定》中提出：“劃轉部分國有資本充實社會保障基金”。這里所講的社會保障基金通常指作為國家戰略儲備的全國社會保障基金。

我國于2000年開始創建全國社會保障基金，是為應對未來老齡化高峰的挑戰而建立的國家戰略儲備基金。為此，國務院設立全國社會保障基金理事會，負責管理這一專項基金。其來源主要由中央財政撥入資金、國有股減持所獲資金、轉持所獲股權資產、經國務院批準以其他方式籌集的資金及其投資收益構成。

2014年末，全國社會保障基金總額已超過1.2萬億元（不包括地方委托投資運營的資金），自成立以來至2014年的年平均投資收益率在8%以上，遠超過通貨膨脹率，實現了保值增值。

但是，國有資本劃轉社保基金的制度設計不僅要看成果，還需看具體達到的數額。目前包括劃轉所帶來的社會保障基金總額，僅相當于養老基金半年的支出規模，如果以目前8%的收益率計算，每年所帶來的凈收益最多也僅能達到1000億元左右，只占每年養老基金支出的4%上下。顯然，無論是本金還是收益總額相比養老基金的支出都是遠遠不夠的。

劃轉部分國有資本，充實到社保基金是中央的決定。但目前看，劃轉的規模還遠遠滿足不了社保尤其是養老基金的需要。因此，未來需要加大劃轉國有資本至社保基金的力度。具體劃轉多少資本，我們認為，應以達到如下兩個目標為基準：

1、可以實現社保體系的全國統籌。央企的國有資本是全民的財富，不是某一個群體的。如果按照目前的分省統籌模式，給各省的資金要實現公正合理的分配是不可能完成的。因此，必須實現職工基本養老保險政策的基本統一，并解決跨地區流動就業人員的養老保險關系轉移及權益的保障。目前我國由于各地經濟狀況有較大差距，導致社保基金的管理繳納情況也存在很大差距。不僅未完成全國統籌，甚至名義上28個省份建立了基本養老保險省級統籌制度，但也僅有北京、上海、重慶、陜西等極少數地區實現了真正意義上的省級統收統支，其他地區仍停留在縣（市）級統籌階段，或通過很小比例的調劑金形式部分省級統籌。因此，如無較大國有資本投入，不可能完成社保的全國統籌。

2、降低目前較高的社保繳費率，正如前述，我國社保繳費率過高，已成為企業勞動力成本高企的最主要原因。目前我國職工工資收入在世界上仍屬于中下水平，但社保繳費率卻已接近最高水平，降低社保繳費率已經刻不容緩。如果企業的養老基金繳費率降低一半，就將極大減輕企業的勞動力成本，增強企業的效益，優化我國經濟發展路徑，讓企業更加輕裝上陣，改變目前經濟下行的狀況。

實行全國統籌，降低繳費率同時也是國企改革的條件之一。目前國企改革之所以難以推進，在于大量國企冗員無法裁減，很大程度上是由于社保體系的不健全造成的。

以上述兩個目標為基準，根據初步測算，我們認為，應當將中央和地方所屬企業中的20萬億元國有資本劃轉至養老保險基金，按照全國社保理事會所能達到的8%的凈收益，那么這20萬億元資本的年收益就可達到1.6萬億元，基本達到我國養老基金每年支出總額的50%，可以實現讓我國養老社保繳費率降低一半水平的目標。