PPP項目回報機制研究與實踐

文/白紹芬 段朝峰 王昕 趙忠山

一、引言

在基礎設施和公共服務領域推行PPP模式，是政府部門進一步深化財稅體制改革，構建現代財政制度的重大舉措。政府部門通過市場而非行政手段實現對項目的控制，與企業建立長期的優勢互補、風險共擔、利益共享關系，有利于拓寬融資渠道，平滑財政支出，緩解貸款壓力，建立起多元化、可持續的資金投入機制，有效推進政府職能的轉變。與此同時，通過設定邊界條件、優化項目回報機制，有利于提升公共服務的供給質量和效率，實現公共利益最大化，也有助于提升項目本身的盈利能力。

二、回報機制概述

項目回報機制決定了社會資本方的回報方式及穩定性，是PPP項目運作成功的關鍵。項目回報機制由其所屬行業、運作方式以及其他自身經營屬性決定。根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》的規定，按照社會資本取得投資回報的資金來源，項目回報機制主要可分為使用者付費、可行性缺口補助和政府付費三種模式。

使用者付費是指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。該模式項目采用政府定價方式，以避免社會資本利用“特許”壟斷地位牟取超額利潤，損害社會公眾利益。同時，在項目全生命周期范圍內，社會資本方或項目公司可以根據物價波動水平、銀行年化利率變動等因素按照事先約定的價格調整機制，向項目實施機構及物價行政主管部門提出調價申請。

可行性缺口補助是指使用者付費不足以滿足項目成本回收和合理回報，而由政府以補貼和優惠政策等形式給予經濟補助的方式。補貼方式可分為：前補貼（無償劃撥資金、政府出資入股且分紅比例低于股權比例、政府無償或低價租賃項目資產）、后補貼（運營期補貼）、政策性補貼（財政貼息、稅收返還、無償劃撥土地使用權）等。

政府付費，即政府購買服務類項目，付費基準應為績效導向，即付費多寡與績效水平高低掛鉤，通常通過基于可用性的績效合同方式實現。

三、案例分析

本文以某高速公路建設項目和某產業園區建設項目為例，根據項目性質和特點，分別對可行性缺口補助和政府付費兩種回報機制進行了研究，分析了回報機制中邊界條件制定的方法和策略，并對計算過程中的要點問題進行了深入探討。

（一）高速公路項目PPP回報機制及邊界條件制定要點

高速公路項目具有投資規模大、回收周期長、市場化程度高以及回報穩定等特點，一般選用使用者付費或可行性缺口補助模式。

目前，使用者付費是我國高速公路、大型隧道和橋梁PPP項目投資回報主要模式，例如膠州灣跨海大橋、膠州灣海底隧道等項目均采用這種模式。當高速公路項目存在交通流量不足，或由于征地拆遷等費用較高，導致運營收入不能彌補建設投資時，項目回報方式可采用可行性缺口補助模式。

某市外環高速公路PPP項目，從項目所處交通區位來看，不具備承擔過境交通功能，交通流量不足，因此項目采用了EPC+BOT可行性缺口補助的運作模式,即政府向社會資本方授予特許經營權，允許其在一定時間內進行公共基礎設施的建設和運營，社會資本方在建設過程中采用總承包模式，全面負責項目的融資安排、勘察設計、建設施工、運營維護等工作。當特許期限結束后，社會資本方將公共基礎設施無償移交給政府或其指定機構。

1.項目概況

項目主線全長34公里，連接線14公里，總投資335452.1萬元，資本金比例20%，政府出資方與社會資本方股權比例為5%：95%，政府出資方參與超額收益分成。項目合作期33年，其中建設期3年，運營期30年，建設期各年投資比例為30%：40%：30%。建設期利息按中國人民銀行最新公布的5年以上貸款基準利率上浮10%計取，運營期貸款利率按實際計取，利息償還采取等額還本付息方式。

2.邊界條件測算方法

可行性缺口補助=可用性付費+運營維護費-使用者付費

（1）年可用性付費按照下列公式計算，即為現值折年值公式：

其中：①An為運營期第n年政府可用性付費金額。②P為項目建設總投資，包括工程費用、工程建設其他費用和預備費。建筑安裝工程費依據初步設計概算額及投標階段確定的下浮率計算確定；設備及工器具購置費、工程建設其他費用經竣工決算審計確定。③i為項目中社會資本方綜合考慮股權、債權等融資成本以及風險后的預期收益率，由社會資本方在投標中確定。④n為支付年限，取值為30年。

（2）年運營維護費按照下列公式計算：

年運營維護費=運營管理費+道路養護費用（含日常維護費、大修理費）+其它經營成本

（3）年使用者付費按照下列公式計算：

年使用者付費=車輛通行費收入+其他經許可的經營業務收入

3.測算結果

經計算，項目年均收費收入26267.53萬元，可行性缺口補助額5086.94萬元，利潤總額7344.87萬元，財務內部收益率（稅后）5.01%，投資回收期（稅后）19.42年（含建設期）。

4.邊界條件測算要點問題

鑒于邊界條件測算過程的復雜性，數據處理方法不同，可能導致較大偏差，最終影響社會資本方和政府部門共同關注的全投資收益率或資本金內部收益率。因此，在測算中應注意以下幾個要點：

一是項目建設成本中是否扣除政府方資本金出資，是否計入建設期利息。對于運營期較長的高速公路項目，政府方資本金出資和建設期利息的計入，將大大提升項目投資收益率。

二是財政專項補貼資金是否作為抵扣政府方每年支付給項目公司運營期間的可用性付費，以及抵扣的方式。專項補貼資金的注入將使項目經濟效益得到改善，招投標過程中應明確該部分資金的處理方式。

三是可以將投資收益率理解為折現率。參照《建設項目經濟評價方法與參數》（第三版）獨立公路橋梁、隧道財務基準收益率指標表，本行業融資前稅前財務基準收益率（Ic）取5%（專家調查結果），項目資本金稅后財務基準收益率（Ic）取6%（專家調查結果）。

四是應設置超額分成機制，當實際車流量遠遠超過招投標階段預測車流量時，超額收益按照股權比例分成。

五是應設置保底車流量，以免實際車流量嚴重不足時，風險由項目公司單獨承擔。

六是鑒于高速公路項目特點以及金融市場一般融資方式和渠道，項目經營期最長不宜超過30年。

（二）產業園區建設項目PPP回報機制及邊界條件制定要點

該產業園區建設項目的實施機構為園區管理委員會，承擔綜合行政服務職能，具有非經營性項目的特點，因此，該項目選用政府付費模式。

該項目采用BOT模式運作。在合作期，政府方負責土地征收及拆遷、規劃、立項、設計等部分前期工作。社會資本方負責項目的投融資工作。項目公司負責項目的建設管理工作，若中選的社會資本方具有相應的施工資質，則依法自行承擔資質范圍內的施工工作。運營期內，由項目公司負責項目的整體運營及物業管理服務。合作期滿，項目公司將項目設施和相關權益全部無償移交給政府方。

1.項目概況

項目主要建設內容包括：行政綜合服務區、配套路網，總占地面積31293平方米，總建筑面積56327平方米，項目投資18818萬元（不含建設期利息）。資本金比例25%，政府出資方與社會資本方股權比例為5%：95%，政府方出資代表根據合同約定和章程規定參與項目的決策與分紅。項目合作期15年，其中建設期3年，運營期12年，建設期各年投資比例為40%：30%：30%。

2.邊界條件測算方法

政府付費=可用性付費+運維績效付費

可用性付費按照下列計算公式計算：

其中：①An為運營期第n年政府可用性付費金額；②P1為各子項工程經政府方審定的建筑安裝工程費；③i為建筑安裝工程費部分的年化收益率，以社會資本中標利率計取；④P2為各子項工程除建筑安裝工程費以外的其他費用（不含建設期利息）—上級補助資金；⑤r為各子項工程除建筑安裝工程費以外其他費用（不含建設期利息）的年化收益率，以社會資本中標利率計取。

運營維護績效付費為當年運營成本，以政府方或其委托第三方專業咨詢機構出具的審計報告為準。項目運維的主要內容包括綜合服務中心、配套路網的日常運營維護以及綠化、相關配套設施的維護維修。

3.測算結果

經計算，項目年政府付費額19454.18萬元，財務內部收益率（稅后）4.25%，投資回收期（稅后）11.22年（含建設期）。

4.邊界條件測算要點問題

一是政府可用性付費計算方法有等額本金、等額本息兩種模式，等額本息模式實付利息大于等額本金模式，等額本金法支付費用在運營期由多到少，逐年降低。

二是是否明確政府出資方支付可用性付費、運營維護費的時間節點，以及支付節點與貸款還款方式的匹配性。可用性付費、運營維護費付費節點（年初、年末或季度末）以及是否與貸款還款時間相匹配，關系到項目運營期現金流的穩定性，應加以重視。

四、結束語

構建風險共擔、收益共享、激勵相容的回報機制，是PPP項目順利落地和成功運營的重要保障。在PPP項目前期階段，制定科學合理的邊界條件，全面綜合考慮各項收益率影響因素，對充分調動社會資本方投資積極性，并保證項目公共服務屬性具有重要意義。