我國城市土地利用中存在的問題及解決對策

文/湖南農業大學資源環境學院 胡詩薇 劉 慶

黨的“十九大”報告指出我國社會的主要矛盾已發生轉變，人民群眾期待更舒適的居住條件、更優美的環境及可持續的發展。隨著我國城市化進程加快，建成區面積不斷擴大，“大城市病”問題加劇，尤其在城鎮建設中，占用耕地、城市土地粗放經營、土地浪費等問題日益嚴重，導致18億畝耕地紅線屢受威脅，土地資源供需矛盾日益尖銳，突出表現為經濟社會快速發展導致的巨大建設用地需求與糧食安全、生態安全之間的矛盾。我國人多地少、土地資源稀缺，為滿足人民群眾的需求、保障糧食和生態安全，必須重視城市土地利用問題，集約、合理利用城市土地。

1 我國城市土地利用中存在的問題

1.1 城市用地規模失控

當前，我國正處于高速城市化進程中，城市人口數量持續增加，人口密度增大，導致城市的空間與資源供給無法滿足過快的人口增長現狀，城市用地不斷向郊區和農村擴張，占用大量耕地，甚至擠占農業和生態用地空間。由于城鎮建設占用的耕地大多位于城鎮周邊，自然條件和經濟社會發展水平較好，糧食生產水平也相對較高，故給糧食生產造成的損失更大[1]。如表1所示，計算得出2008-2017年全國城鎮建成區面積增長率約為54.91%，同期城市化速率增長24.54%，可知城市土地增長速度高于城市化速度，城市用地規模不合理擴大。我國大多數城鎮建設一味進行城市增量土地的開發，不斷向外圍擴張，增加了土地利用的廣度，而忽略了對內部存量土地的盤活利用，嚴重浪費了土地資源。

表1 2008-2017年全國城鎮人口數量及建成區面積

1.2 城市用地結構比例失衡

根據自然資源部的2017中國土地礦產海洋資源統計公報顯示，2017年，供應國有建設用地60.31萬hm2，同比增長13.5%。其中，工礦倉儲用地12.28萬hm2，同比下降0.2%；商服用地3.09萬hm2，同比下降12.0%；住宅用地8.43萬hm2，同比增長13.2%；基礎設施及其他用地36.52萬hm2，同比增長22.4%[2]。工礦倉儲用地、商服用地、住宅用地、基礎設施及其他用地分別占2017年供應國有建設用地總量的20.4%、5.1%、14.0%、60.5%。由上述數據可知，我國大部分城市中工業用地比重偏高，居住用地比重偏低。隨著各類開發區的興起，大量農用地被侵占，轉為工業用地，導致城市土地利用結構嚴重失衡[3]。用地結構失衡最重要的原因之一是城市規劃不合理，如我國許多大中城市規劃供應的居住用地、交通運輸用地比重偏低，直接導致城市人口居住質量下降、交通擁堵、人口密度大、污染嚴重等問題，這是“大城市病”最明顯的癥狀。合理的城市規劃應控制用地數量和用地布局，并具有彈性，即可根據當地實際情況及時調整，引導城市土地利用向正確方向發展。

1.3 城市土地粗放經營與過度利用現象共存

在城市用地規模不斷擴張的同時，城市內部仍存在大量的閑置土地及利用率過低的工業用地，即隱形閑置土地。在經濟不發達地區，許多開發的寫字樓、住宅無人購買，城市土地利用率極低，是典型的粗放型土地利用模式。我國經濟發達地區如北京、上海，土地利用以高密度和高容積率為特點，城市中心地段價格高昂，直接導致土地的超強度開發。“大城市病”呈白熱化發展態勢，基礎設施不堪重負，建筑配套綠地面積驟減，停車場、文體場所等公共設施面積縮水，人居質量降低，環境質量無從保證[4]。合理利用城市土地要求在充分挖掘土地潛力以達到最佳集約度的同時，考慮土地的人口承載力，既不能浪費土地資源也不能過度開發利用，對上述因素的考慮欠缺必然導致城市土地粗放經營、過度利用的情況出現。

1.4 地方政府過度依賴土地財政

我國的土地財政屬于預算外財政，又稱第二財政，指地方政府通過土地出讓金滿足財政需求。土地有幾十年的使用期限，地方政府的這種做法是典型的只注重眼前利益的透支行為，下一屆政府能從土地中獲得的財政收入更少，使其仍采取土地出讓方式滿足財政需求。稀缺、有限的土地資源被無計劃地隨意處置、出售，與我國合理開發利用土地的原則相悖。在很多地方，第二財政早已超過第一財政，成為政府收入的主要來源。根據上海易居房地產研究院發布的《地方政府對土地財政的依賴度報告》顯示，以“五稅”加土地出讓金的口徑來計算，2018年，地方財政收入中土地財政收入占51.0%，與2017年相比，上升3.3個百分點，創歷史新高，貢獻了超過一半的地方財政總收入[5]。過度依賴土地財政造成我國土地資源流失且浪費嚴重，扭轉此種觀念勢在必行。

1.5 城市土地市場管理不規范

一些地區為吸引投資，降低土地價格，為投資商提供多項優惠政策，甚至有部分地區實行“免費用地”來招商引資，這種隨意處置土地、減免地價的行為導致國有土地收益大量流失。開發商趁著此番優惠，大量購地，卻又無法合理地規劃利用土地，造成了土地資源的巨大浪費。在招商引資的惡性競爭中，犧牲了大量土地資源[6]。我國的土地市場管理體系尚不健全，體現在土地出讓后的跟蹤監管不夠、相關法律法規不統一，土地管理部門與城建、司法部門在有關土地的行政管理方面介入程度失衡，對利用不同法規間的差異規避土地交易有關規定的行為缺乏有效監管措施和處理辦法[3]。科學的管理體系能引導土地市場有序運行，故建立健全符合我國國情的土地市場管理體系尤為必要。

2 對策

2.1 確定合理的用地規模，限制城市用地盲目擴張

根據制定的規劃有計劃地投放土地，嚴格控制新增建設用地數量，限制城市用地盲目擴張。對于新的城鎮建設項目，能利用存量土地解決用地問題的，就不應新增增量建設用地，要將外延式的城市擴張轉變為內涵式的城市化發展。

2.2 增強城市規劃的科學性，優化城市土地利用結構

城市規劃是對城市未來土地利用的超前性計劃和安排，是政府調節土地資源配置的重要手段，也是土地利用管理的重要依據。科學合理的規劃可優化城市空間結構，合理的土地利用結構可達到社會效益、經濟效益、環境效益的綜合最大化，保持土地利用系統良性循環，以較少的消耗和投入獲得更大的效益和產出。

2.3 節約、集約利用土地，挖掘城市存量土地潛力

本著節約、集約利用土地的原則，將重點集中于盤活城市存量土地上。舊城改造可充分挖掘老舊城區存量土地的利用潛力，提高城市土地利用率，置換低效的工業用地，提高單位土地產出率。逐宗調查、核實批而未供土地和閑置土地情況，采取有效措施清理批而未供土地，處置或收回城市內部閑置土地。倫敦政府通過設置關鍵績效指標，對住房規劃的執行情況進行考核評價，指標設置可鼓勵規劃實施者通過二次更新、舊房改造、盤活空置住宅等方式，充分挖掘新增住房的供應空間，確保存量開發任務落實到位[7]，這對我國進行存量土地盤活具有借鑒意義。

2.4 規范地方政府行為，增強政府對于可持續發展的意識

在制度上，規定地方政府不得降低地價甚至“零地價”吸引投資，以免國有資產大量流失，需約束地方政府工作人員為了眼前經濟利益的無節制賣地行為。在思想上，推動政府工作人員主動深入學習可持續發展理論，了解我國土地資源現狀，形成節約、集約利用土地的意識，樹立可持續發展的理念。

2.5 加強城市土地市場管理，完善土地相關法律法規

為使城市土地合理集約利用，要加強對城市土地市場的管理，如加強用地建設的事后監督及用地集約度與經濟生態化評價，規范房地產開發商等土地使用者的行為，對閑置土地和浪費土地資源的行為要嚴厲打擊，并予以一定處罰。通過制定相關的法律法規規范一級、二級土地市場的買賣雙方行為。另外，有必要結合城鎮存量用地特點，修改土地管理法律法規，構建存量建設用地更新的法律法規體系，以適應城市更新中土地資源的優化配置和土地關系調整的需要。

3 結語

目前，針對我國城市土地利用中存在的問題進行分析的研究較多，但結合最新的反映城市土地利用現狀數據的研究較少。本文在已有研究的基礎上，結合最新相關數據，分析我國城市土地利用中存在的問題，指出問題產生的原因，并針對性地提出切實有效的對策，為政府部門科學制定城市規劃、合理利用城市土地提供參考。