當前形勢下某企業PPP項目風險分析

易 達，孫建光，黃 文

（中交第四公路工程局有限公司，北京 100022）

0 引言

我國PPP項目經歷了探索階段（1980—1993年）、試點階段（1994—2002年）、推廣階段（2003—2008年）、反復階段（2009—2012年）和普及階段（2013年至今）等5個階段?！笆舜蟆币詠恚h中央、國務院大力推進簡政放權，對企業投資項目由審批制改為核準制、備案制，優化投資服務，投資、融資體制改革取得新的突破，投資管理重心逐步轉向過程服務、事中事后監管，充分調動社會資本參與投資的積極性。

截至2018年10月中旬，財政部PPP管理庫項目數逾8 000個，總投資規模超12萬億，已簽約落地項目超4 000個，投資額6萬億。如果一個項目失敗了，政府可以回購，12萬億項目失敗了政府就回購不起。PPP項目有效控制了政府支出風險，有效的競爭機制提高了投資效率，同時也是推動國家治理現代化的重要工具和目前監管最有效的模式。

但我國PPP項目發展遭遇到了局部困難，主要包括三方，即政府、社會資本方和金融機構存在如下問題：經過4年PPP的高速發展，大部分地方政府已基本達到10%的財政承受能力上限，繼續做PPP的空間受限；很多PPP項目簽約后未能完成融資，社會資本方墊資或賒欠下游企業進行建設，難以持續發展；金融機構難以基于項目本身收益和風險做出客觀評估，難以適應PPP項目的融資需求。

1 某企業SWOT分析

某企業為中央直管某集團的子公司，該集團內投資業務開展較早，管理體系完善，管理流程成熟。對該企業采用SWOT分析法，分析其優勢（S）、劣勢（W）、機會（O）和威脅（T），如表 1所示。

從表1分析情況來看，該企業在PPP投資項目的優勢與劣勢共存，雖然行業競爭加劇，但企業PPP投資在集團內有較大品牌優勢，在國內有一定影響，這種優勢是行業新進入者所欠缺的。因此，該企業應采用防御性戰略，在相對成熟的市場和地區，如長江流域沿線城市、京津冀地區、雄安新區、湖南長株潭地區和港珠澳三角灣地區等應做好并加大投資項目開發力度，加強項目管理，規避或降低投融資、建設和運營風險，提高地方政府、公眾對企業的信賴程度。

2 PPP業務投資組合分析

該企業目前投資項目約30個，相較于集團內其他以施工為主的單位，相對市場份額在1.1左右，目前PPP投資項目市場增長率在10%以下，采用波士頓矩陣進行分析如圖1所示。

表1 某企業內部和外部因素評價

圖1 某企業波士頓矩陣

由此可知，該企業PPP投資業務為金牛業務，在集團內相對市場份額較高，但目前行業增長率較低，行業處于成熟期，企業投資業務規模較大，能夠帶來大量穩定的現金收益，可采用通用穩定戰略，為企業賺取大量現金。

3 企業PPP業務風險分析

根據目前該企業PPP投資項目情況，通過風險識別、風險估計、風險評價、風險對策研究4個基本階段進行PPP投資業務風險分析。

3.1 PPP投資業務風險識別

根據該企業目前PPP投資項目遇到的困難，通過風險識別調查表對項目全生命周期存在的風險進行預測，根據項目前期決策階段、項目建設準備階段、項目建設實施階段、項目投產運營階段進行風險識別。

3.1.1 項目前期決策階段

該階段主要是環境與社會風險，對投資項目環境生態影響分析深度不足，環境保護、水土保持措施不得力，帶來嚴重環境影響，引發一些社會矛盾，影響項目建設運營，工業建筑尤為突出。項目選址考慮不周或利益相關者分析不到位，導致當地單位、居民的不滿和反對，影響項目建設運營，包括社會治安、文化和公眾態度等方面不良社會風險影響。

3.1.2 項目建設準備階段

1）經濟風險 國家經濟下行，區域性經濟蕭條帶來需求的低增長或負增長，經濟形勢惡化、通貨膨脹、利率調整等均影響PPP項目融資。

2）政策風險 國家技術政策、產業政策、土地政策等調整，對投資行業進行行政管制；銀行控制信貸，金融縮緊，導致正在建設的投資項目面臨資金短缺風險。

3）設計風險 項目設計方案適用性、可靠性和經濟性方面不滿足項目建設目標要求。如地下工程出現前期地質勘查與實際施工情況不符，導致項目發生建設中斷、工期延誤、費用增加等風險。

4）政府信用風險 “新官不理舊賬”導致房建投資項目舉步維艱。

5）合同和采購招標風險 合同簽訂或采購招標時對主要條款審核不詳細，導致出資方承擔過大風險，出現工期和費用索賠，導致投資增加，工期延長。

3.1.3 項目建設實施階段

1）不可抗力風險 地震、海嘯等自然災害及戰爭、暴亂等社會風險導致項目建設中斷。

2）施工風險投資 項目施工過程中安全措施不力、施工方案不合理、應用技術不當等導致工程量與投資增加、工期延后等給擬建項目帶來的風險。

3）投資控制風險 由于工程方案變動引起工程量增加、工期延長，以及物價上漲、各種費率提高、項目管理不當等導致項目總投資增加超過設計概算的風險。

4）管理風險 項目組織管理方案不適于項目建設和運營，項目管理層人員不能勝任項目的組織與管理等影響項目成本、效率、進度的風險。眾多參與方的目的不一致導致項目合作的風險，影響項目目標實現。

3.1.4 項目投產運營階段

1）運營維護風險 運營管理失誤或社會經濟環境變化，出現如維護力度不夠、運營費用超支、發生重大事故等經營問題，導致項目達不到原定運營指標的風險。

2）移交風險 由于提前解約，雙方配合程度、移交資料準備、移交前維護及工程狀態保障等原因影響項目交付進度與質量的風險。

3.2 風險估計

根據該企業目前PPP投資項目實際情況，通過10位專家采用主觀風險概率估計法對該企業PPP投資項目存在的以上風險概率進行估計，如表2所示，其中，a為環境與社會風險；b為經濟風險；c為政策風險；d為設計風險；e為政府信用風險；f為合同和采購招標風險；g為不可抗力風險；h為施工風險；i為投資控制風險；j為管理風險；k為運營維護風險；l為移交風險。

表2 專家主觀風險概率估計匯總

3.3 風險評價

按風險發生后對項目的影響大小，將風險劃分為5個等級：嚴重風險（S），較大影響（H），中等影響（M），較小影響（L）和可忽略影響（N）。

按照風險因素發生的可能性，將風險概率分為5個檔次：很高（S）：發生概率 81%～100%；較高（H）：61%～80%；中等（M）：41%～60%；較低（L）：21%～40%；很低（N）為 0～20%。

各種投資風險初估概率-影響矩陣如圖2所示。

圖2 投資風險概率-影響矩陣

由圖2可看出，按風險等級劃分，l在N區域，即移交風險為微小風險；d、g、h在L區域，即設計風險、不可抗力風險、施工風險為較小風險；a、b、c、j在M區域，即環境與社會風險、經濟風險、政策風險、管理風險為一般風險；e、f、i在H區域，即政府信用風險、合同和采購招標風險、投資控制風險為較大風險；k在S區域，即運營維護風險為重大風險。

3.4 風險對策研究

PPP投資項目風險對策如表3所示。

表3 PPP投資項目風險對策

1）運營維護風險為重大風險，主要是加強投標時財務指標，特別是投資內部收益率、資本金內部收益率、動態投資回收期、財務凈現值等動態指標測算的精確性；同時對管廊項目等涉及較多利益相關者的項目要加強對項目實際情況的考察，嚴格按照識別利益相關者→分析利益相關者利益構成→分析利益相關者的重要性和影響力→制訂主要利益相關者參與方案的步驟開展利益相關者分析。

2）政府信用風險為較大風險，很多PPP項目由于政府參股應出資本金部分無力支付、政府主導的征拆進展緩慢或政府前期立項、可研手續不完善導致項目舉步維艱。應選擇政府公信力較好的地區進行PPP項目投資，同時在PPP合同簽訂時應考慮最不利情況下雙方的罰則。更重要的是從國家層面將政府官員的誠信納入考核中。

3）合同和采購招標風險為較大風險，主要是加強對設計單位、施工單位、監理單位、第三方檢測單位的招標控制，確保招標公平、公正、公開，程序合法，擇優選擇相關單位，嚴格審核合同條款細則。

4）投資控制風險為較大風險，投標前應提前溝通地方政府，早日介入項目總投資估算，特別要全面考慮工程建設其他費用、基本預備費和漲價預備費；積極溝通設計單位，加強設計概算管理，確保不超過批準投資估算10%的前提下盡量做大設計概算；加強施工圖預算管理，規避審計風險，確保企業整體效益最大化。

4 結語

本文采取從宏觀SWOT分析，PPP業務波士頓矩陣分析，再到具體PPP業務的風險分析流程，結合某企業實際情況，評估相關風險等級并提出風險對策。

要確保PPP項目順利實施，應重點關注運營維護風險、政府信用風險、合同和采購招標風險、投資控制風險。融資風險含在經濟、政策風險中，為一般風險，與經濟、政策、政府信用風險相關。同時，從國家層面，需規范PPP政策，制定高位階的上位法，明確操作規則；禁止明股實債、小股大債，對資本要穿透式監管；財政承受能力管理要細化；研究制訂適用于PPP的資本金制度，降低資本金比例要求；要將地方政府誠信納入地方官員考核，對地方官員實行投資項目決策終身責任追究制。