新時代財政監督功能定位轉型的宏觀體制思考

●張貽旺 全承相

“地方財政監督創新與探索”專欄

新時代財政監督的功能定位轉型必須在優化宏觀財政監督體制結構與權責配置，明晰政府財政部門與人大、監察、審計等外部財政監督權責關系邊界基礎上，將財政監督的對象由收入、支出、內部監控逐漸外擴，由專項檢查向全方位監督拓展，由事后監督向全過程監督轉化，建立健全“全過程、全融合、全覆蓋”的財政監督與被監督體系，整合人大、監察、審計、財政、預算部門參與的監管力量體系，在強化政府財政內部預算編制、執行和監督互相制衡、互相協調的監督機制的同時，強化財政監督外部激勵與約束作用機制，有效抑制財政監督利益部門化與權力尋租化。

圖1 財政治理結構及其功能定位關系

一、新時代財政監督功能定位轉型的審計監督體制改革基礎

由于財政監督與審計監督的關系十分密切，新時代財政監督功能定位轉型必須以審計監督體制改革為基礎條件。在新時代審計監督職能已經逐步擴大到政府預算執行各個部門及其所屬單位的情況下，為了重建運行有效的財政監督制度，必須首先優化財政監督與審計監督權責外部邊界，理順財政監督與審計監督職能關系。

（一）優化財政監督和審計監督關系應以充分實現審計監督職能轉型為前提

新時代中國特色社會主義國家審計制度的建設必須在審計委員會體制改革基礎上厘清審計監督的職能職責體系，確保審計監督既要充分發揮財政治理作用，又不會導致審計監督越權、越位的不良現象。根據黨中央和國務院關于“對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋”的決定，審計監督將逐步對原屬于財政部部門的預算執行情況和其他財政收支情況的監督檢查職責、原發改委的重大項目稽查職責、原國資委對國有企業領導干部的經濟責任審計和國有重點大型企業監事會的監督職責全面實行審計監督，強化審計機關對預算執行審計、投資項目審計和國有企業審計的監督職能，這有利于運用信息化手段構建審計監督對象數據庫，高效開展日常審計監督工作。

雖然 《關于改進審計查出突出問題整改情況向全國人大常委會報告機制的意見》促進了人大監督與審計監督的有機結合、審計結果和整改情況的公開與報告力度，提升了預算執行決算報告的真實性、完整性。但近年來以審計查出問題及其整改情況向人大常委會公開審計報告為關鍵環節開展決算審計監督沒有實現決算問效追責的基本目的，很少出現否決政府決算草案、決算審計報告、提出重大問題質詢的案例。基于此，筆者認為現行政府財政部門監督應當被重新界定為一種寓于財政管理過程中的建設性檢查督促，貫穿財政管理活動事前、事中、事后全過程，更多地注重從正面提合理化建議或建設性整改問責，促進管理的規范與改善；而審計監督是一種獨立于財政管理之外的年度預算收支執行完成后總結評價性檢查審核，主要以事后監督為主，通過問題發現與違法違紀處理處罰等機制，保障國家財政資金的安全、完整、不受侵犯。

（二）理順財政監督和審計監督關系應努力減少相互間的職責重復交叉現象

進一步優化財政監督和審計監督關系必須從實際出發解決二者的職能職責重復交叉問題：一是對財政資金運行過程監督環節存在的交叉監督問題可以繼續保留，但可以通過劃分檢查重點范圍、協調統一檢查行動、相互利用檢查結果等方式減少重復檢查。財政與審計從不同角度、立場和目標進行監督，財政監督側重于對財政資金籌集、分配行為的全過程進行預警、監測、分析、矯正等監管，審計監督注重在財政收支完成后對財政監管的再監督，發揮好獨立的外部監督作用。二是對國有企事業單位進行財政監督和審計監督的交叉問題，可以通過政府財政與審計協調機制解決。作為國有企事業單位初始資金投入的財政部門對其資金進行監管是理所當然的，同時，這些資金的公共財政屬性也決定了審計部門必須擁有審計監督權。但這兩種權力均來自國有企事業單位的外部，構成監管上重疊和交叉，只能通過財政部門和審計部門按照過程的財政監管與結果的審計監督原則加以協調解決。三是對會計事務及會計師事務所監管的交叉問題，可以通過進一步明晰職責來解決。由于對會計事務及會計師事務所的監管屬性本質上是一項基礎性、行業性的監管工作，而不是一項財務會計審核工作，其運行監管理應完全由財政部門負責，這對國家審計部門履行好獨立的財政財務審核裁判工作很有好處。對此，《會計法》明確規定了財政部門具有對會計事務的執業質量的管理監督權，這與審計部門擁有的對公共資金的審核性監督權本質上是不同的。因此，應修改《審計法》第三十條，撤銷審計部門對會計事務所審計報告的監督權。

（三）理順財政監督與審計監督關系要不斷強化審計監督的獨立性與權威性

審計監督中存在的“屢審屢犯”的不正常現象，表明現行審計整改職能因缺乏相應的審計職權及其獨立權威保障而沒有得到有效落實，這對改革強化審計獨立權能及其整改督促機制提出了客觀要求，有必要對審計監督整改問責制度進行重構。《審計法》雖然規定審計機關有警告、通報批評、罰款、沒收非法所得等權力，但不足以充分威懾、約束被審計對象。鑒于審計建議具有較強的填補制度和內部控制漏洞的治理價值功能，因此應當明確規定審計建議的實施責任及其失職法律責任。盡管審計監督的目的不在于處罰而在于督促整改問題，但仍然有必要通過修改《審計法》強化強制措施，進一步提高審計機關的權威性，以便更加有效地落實審計整改建議；同時，針對審計建議落實難的問題，應明確規定審計建議的相關實施主體的實施責任機制，進一步明確審計機關和審計人員的相關法律責任，并通過完善審計整改信息溝通反饋機制，讓其在雙方評判審計建議可實現性基礎上充分發揮作用。《審計法》修改還要針對被審計單位拒絕整改的情況，探索構建公眾民主監督機制，主要通過公開通報批評或公開整改報告機制等方式，形成對審計整改建議的社會輿論與問責壓力，督促各環節責任人積極促進被審計單位整改的局面。

（四）理順財政監督與審計監督關系還要強化監督成果相互利用與轉化效果

監督成果外部轉化利用的效果以監督發現財政收支問題、及時整改狀況、過失問責處理等充分性為判斷標準。建立健全審計整改信息反饋機制，使審計機關與被審計單位及其上級單位實現審計整改信息及時有效溝通與反饋聯動，對于充分發揮審計監督的震懾作用，促使財政預算收支單位依法理財具有重要意義。審計機關只有不斷強化審計監督的成果在財政監管單位中轉化利用效果，才能充分發揮審計監督對發現問題整改的督促功能，增強對發現問題后續整改追蹤的可控性，避免導致審計監督效果趨于碎片化與虛幻化。監督成果相互利用與轉化效果的強化，除了直接落實審計問題整改建議外，還包括針對可能的刑事犯罪或人事處分移送，通過移送機制將有關審計線索移交至紀檢監察、司法機關和相關部門間接處理。這需要完善審計問題移送制度，構建信息共享平臺制約機制，形成分工明確、銜接合理、監督有力的聯動工作關系，強化審計與監察、司法等監督資源的協同整合效果，實現案件網上移交、網上通報、網上監督的高效運行目的。完善審計結果運用機制要求構建審計監督成果的多層次、多途徑和多方式轉化利用的制度體系，建立健全財政收支績效考評配套制度，提高審計結果作為考核、任免、獎懲領導干部依據的參考程度，探索審計監督成果轉化的新路徑。

（五）理順財政監督與審計監督關系有必要共建財政收支管理信息互動平臺

新時代對審計工作要求改進審計的監督方式，利用現代技術進行財政監管數據選擇、提存、分析，提高審計監督效率。審計全覆蓋要求運用大數據分析工具創新審計方法、構建大數據審計工作模式，強化審計監督效果。一是通過大數據工具創新挖掘傳統審計難以發現和處理的問題，并運用新的分析軟件對審計監督結果本身進行優化分析處理，針對問題形成的多層次成因分析，全面系統總結、提煉大數據審計報告；二是借助審計監督成果信息溝通平臺和大數據分析審計技術有效降低審計成本，有效推動相關成果的高效轉化。財政監督信息化建設不僅有利于財政監督動態系統化、非現場化，而且有利于打破財政收支信息的部門、行業分割，有利于系統整合財政信息、利用審計監督結果。財政信息大數據動態化平臺建設不僅可以有效實現各部門之間的財政信息互聯互通，有利于及時解決監督檢查過程中存在的信息不對稱問題，迅速傳遞審計相關信息、審計整改要求，對財政監督檢查處理結果的執行情況進行跟蹤監督并實時通報。

二、新時代財政監督功能定位轉型的監察監督體制改革保障

（一）強化政府財政監督和紀檢監察監督的協作

健全財政監督與監察監督權責配置邊界關系，在保持各自相對獨立性基礎上，構建派駐財政監察與政府財政監督間緊密配合、通力協作的運行機制，更好地發揮財政監督問責功能。

一方面，要在《監察法》基礎上，進一步明確紀檢監察派駐財政紀檢監察組與財政檢查監督機構的法定職能地位與職責劃分關系。《監察法》規定了監察機關辦理職務違法犯罪案件時可與相關行政執法部門互相協調配合與互相制約監督的原則。但這些規定還有待根據派駐財政部門開展紀檢監察的特殊情況結合起來，針對當前派駐財政部門開展紀檢監察監督存在的現實問題進一步深化改革，不斷完善派駐財政部門紀檢監察工作機制，通過建立健全二者之間的定期工作會商、重要情況通報、重要線索聯合排查、重要事項聯合處置等機制，督促財政部門領導班子認真履行對財政監管責任，發現重要問題及時向紀委、監委報告，根據群眾舉報、申訴和相關移送線索，共同調查核實財政部門領導班子及干部的違紀問題線索與案件，對財政部門各級領導班子履行全面從嚴治黨主體責任不力、造成嚴重后果的責任部門和責任個人提出可行的行政問責建議。由于派駐財政紀檢監察機構根據授權行使相應紀檢監察權限，加強紀檢監察派駐財政監察組的垂直管理，剝離了派駐機構與財政部門的依附關系，增強紀檢監察派駐機構的獨立性和權威力，使其能夠充分履行對財政部門主要負責人履職情況的檢查考核和業務監督職能。這將進一步促進派駐紀檢監察組職能更加優化、權責更加協同、監督更加有力、運行更加高效，提高派駐監督質量，把制度優勢轉化為治理效能。

另一方面，要在《監察法》基礎上，進一步健全問責機制的流程管理，提升紀檢監察派駐財政部門紀檢監察組的可問責性。為了實現問責常態化目標，必須不斷強化流程管理，明確案件受理過程、研判問題篩選流程，改進信訪舉報核查處理方法，加強對派駐紀檢機構重要問題線索和查辦案情況的統籌管理，構建紀檢監察與財政監管適度分離卻又密切聯系的雙重問責機制，不斷增強監督全覆蓋和有效性。派駐財政部門紀檢監察組對照監督職責清單細化制定監督措施，主要包括逐項細化分解職責清單，厘清職責邊界，強化責任擔當，增強監督的針對性，從組織系統化、實施標準化、考評規范化、問責制度化等方面入手，不斷完善制度體系。派駐財政紀檢監察組受紀委監委直接領導，對被監督單位進行重點監督，定期開展專項督查，對腐敗違紀問題嚴肅處理。為了有效強化派駐財政部門紀檢監察組監督力度，有必要對監察監督進行績效考核，探索建立結果導向的績效考核方式，通過優化考核方法與評價標準，構建派駐財政紀檢監察組的獎懲激勵機制和責任約束機制，抑制派駐干部的監察監督權力尋租風險，增強派駐紀檢監察工作的積極性。

（二）通過審計與監察的有效整合促進財政監管

在財政監管風險防范上，審計和監察的功能、目標與內容既有一致性又有特殊性，審計的財務會計技術審核特長與監察的公共權力反腐敗職能只有構建運行有效的協助配合機制,才能實現審計監督與監察監督的有效銜接，促進審計和紀檢監察監督不斷提高效果。完善審計監督與紀檢監察監督關系，應當進一步理順審計監督和紀檢監察監督的事中審視與事后審查的關系，既要充分發揮紀檢監察監督在事中查處財經違紀腐敗問題上的主動性、前瞻性優勢，又要注重運用審計查賬方法，從會計、審計角度查找潛在深層次財政收支管理問題產生的根源，試圖建立 “審計問題線索——紀檢監察調查處理”的監督鏈條，將審計重點放在發現問題線索上，將處理處罰交紀檢監察完成，以便確保審計與紀檢監察有機銜接。由于審計監督與紀檢監察協同效率缺失，二者互補性功能優勢沒有充分發揮，需要在充分整合協同服務鏈上的互補資源、創新協同配合形式、完善協同配合機制（信息溝通機制、指揮響應機制、協同互動機制、線索移交機制、成果互用機制），利用大數據技術實現資源優化配置與動態組合創新，形成大數據分析監督的內在驅動力，有效提升審計監督與紀檢監察的協同疊加效應。

《審計法》規定審計機關處理違法犯罪線索案件的外部協作銜接要求。審計與紀檢監察的工作協調需要根據二者的本質關系變化建立相應的分工與合作關系。在紀檢監察體制與審計體制雙重改革背景下，二者的相互配合銜接將更加趨于緊密。審計發現一般違紀違法行為，可直接依據《審計法》予以處分；對于不屬于審計處分范圍的，移送紀檢監察機關或司法機關處理。其中，對于涉嫌職務犯罪的案件，移送紀檢監察機關立案調查。審計機關發現職務違法和職務犯罪線索必須移送監察委員會調查；審計檢查調取、查驗獲得的證明材料和查詢存款信息可成為紀檢監察機關調查職務違法、犯罪的證據；紀檢監察機關可要求審計機關進行違法犯罪專案審計協助，就某些特定財務會計事項進行專項審計調查；也可根據辦案需要抽調審計人員參與違法犯罪的查處、取證和定性分析，通過審計調取會計資料更為精準獲取違法犯罪事實證據；還可以通過查閱審計機關的相關審計調查報告，對有關違法犯罪問題進行綜合調查分析。

三、新時代財政監督功能定位轉型的人大監督體制環境

（一）優化政府財政監督和人大預算監督關系的基本原則

優化政府財政監督和人大預算監督的關系，其實質是如何針對現實存在的問題，切實加強人大對政府財政部門的財政預算編制、執行和決算的審查監督，要求政府財政部門指導部門預算單位編實編細預算、強化預算約束力、嚴格限定預算調整、加強追蹤問效、推進預算決算公開，充分發揮人大對政府財政活動的監督職能。

一方面，人大要立足全口徑預算監督理念，加強宏觀財政監督管理制度建設，健全人大預算監督制度，完善預算審查監督程序，理順人大預算審查監督和政府財政監督關系，通過強化人大與財政部門在預算環節的溝通協商機制、預算執行情況的報告機制與預算執行過程的監督制衡機制，在預算編制前、預算執行中和決算環節向預算編制有關業務主管部門、財政部門提出意見建議，使預算編制與執行更好地貫徹人大監督的要求；同時，積極推動財政部門探索完善部門預算的績效評價體系，加大人大對政府預算執行過程的監督并及時發現問題，督促有關部門及時解決預算執行中存在的問題，提高監督的深度和實效。

另一方面，人大在政府預算監督中要積極運用現代技術手段與大數據工具創新監督方法，或者通過在人大代表中推薦具有財政預算技能的代表成立部門預算專題審查組，有選擇地進行部門預算專題審查，增強人大部門預算審查的可行性，提高人大審查監督預算的積極性，促使人大預算審查由程序性向實質性轉變，不斷提高人大預算審查監督水平；人大要積極運用預算網絡監督方式，通過預算聯網監督綜合查詢系統，構成橫向聯通、縱向貫通的預算聯網監督網絡，打造“玻璃錢柜”體系的方式開展財政監督：在橫向上由人大與財政、稅務、社保、國資和審計等部門聯網；在縱向上由省、市、縣三級預算聯網監督系統平臺構成，逐步實現縱向信息的傳輸應用。最終形成系統化的財政監督信息共享互動平臺，及時動態查詢政府財政收支信息，以便隨時對政府預算收支進度、風險狀況等進行監控分析和預警，使人大的預算監督效果逐步顯現。

（二）強化人大與審計監督融合機制有效促進財政監管

在人大財政監督關系中，還應當進一步明確審計監督的人民屬性，將人大監督關注的財經問題納入到審計監督計劃，把審計關注的重點工作納入到人大的重點，通過審計進一步提升人大對財經問題的監督，并通過完善人大聽取和審議審計報告、委托審計開展特定財經問題的審計調查，提升人大對政府工作的監督水平。

1、人大要加強與審計部門的日常工作聯系。在研究工作計劃時要堅持互通情況、工作對接、優化人力配置，在人大代表中適當增加預算與審計專業人員，深入加強雙方的工作溝通和人力資源力量整合；人大應充分利用審計監督成果提高監督水平，并及時把人大預算監督中發現的問題反饋給審計部門，增強預算審計監督的針對性，加大審計發現違規違紀整改督促力度，切實增強人大預算監督的實效性。由于審計與人大預算監督尚未形成規范性較強的互動機制，導致審計方向不明確、審計范圍過寬過泛，審計重點不突出，審計問題不深入，屢審屢犯的現象比較突出。這需要建立健全人大與審計部門的密切協同聯系制度，不斷強化人大與審計的協作機制，審計部門要主動地、經常地向人大匯報工作，人大也要及時地向審計部門反饋傳遞有關財經信息，審計部門要不斷改進審計向人大報告的工作機制，讓人大相關機構采用詢問、滿意度測評等方式及時有效地介入審計結果督促整改，推動審計查出突出問題整改實效化，增強人大監督和審計監督合力效果。

2、加強審計監督與人大監督的整合力度。人大審議審計報告是促進預算部門依法執行預算的重要保證。人大與審計的有機結合才能對政府預算監管與執行形成有效的監督合力。人大在對一些財政預決算等專業性很強的問題進行監督時，可直接責令、委托審計部門依法進行專項審計。審計監督依法獨立調查財政部門和其他單位的會計憑證、會計賬簿、電子數據等，對其財政收支或者財務收支的真實、合法和效益進行具體監督，可以為本級人大實施預算監督提供所需的資料、數據、對比分析結論等。人大必須充分發揮審計部門的職能作用，借助審計部門的專業技術和力量，才能提高人大對財經監督的效果。而審計部門也需要借助人大政治權威性和約束力提升審計問題的整改落實效果，審計難以落實的老大難問題，可以借助人大“交辦函”轉送有關政府部門進行整改落實，并要求其限期報告整改結果。

（三）通過強化人大部門預算內部監督機制提升財政監管

新時代財政監督功能定位轉型還應當正確處理人大監督與部門預算單位內部控制的關系，增強二者的協調配合機制，提高對部門預算單位內部財政預算監督效果。人大在推動部門預算單位內部控制制度建設過程中，主要通過向財政、審計、監察和部門預算單位反饋監督信息，健全人大預算監督與內部控制各業務環節的協同、對接機制，為部門預算單位積極開展內部控制體系建設提供監督的外部推動力來實現其治理目標。

一方面，人大監督政治民主性有利于推動部門預算單位落實內部控制機制。針對部門預算單位關鍵崗位實施定期輪換的動態工作機制，完成從預算的編制、批復到最終績效評價的政治監督，對資金使用效果進行政治績效性與法律合法性評判。人大在同部門預算單位溝通的過程中，只有充分了解編制預算的原則，才能真正理解部門預算的目的和意義。人大監督的政治民主性決定其對政府預算部門預算編制執行監督的權威性，人大監督的權威性既體現在預決算審批過程中，又體現在監督結果應用中。強化部門預算單位內部控制是增強人大監督權威性的核心內容。在預算審批后，人大需要審查預算執行情況是否符合預期，是否滿足了公共資金使用目標，并采取了強制性措施對不當行為進行糾正。內部控制的最終階段是內部控制信息系統化，實現全口徑的信息提取并進行智能分析，最大限度地壓縮腐敗現象滋生的空間，充分體現人大預算監督的最終目標。

另一方面，人大監督政治問責性有利于推動部門預算單位內部控制標準化。人大預算監督的問責機制要求部門預算單位明確部門預算編制標準化、執行嚴肅性，借以強化預算責任意識。在部門預算編制、執行管理中，由于部門預算單位各層級責任體系與標準劃分不清晰，很容易造成政府預算執行過程中自由選擇的空間較大，出現問題后歸責困難，容易形成相互推諉的現象。因此，為了強化預算管理責任機制，必須按照分級授權的原則理清各級政府、部門之間的預算管理權責關系，明確各部門預算單位追責路徑、問責層次、問責標準等體系。人大在政府部門預算監督問責的過程中必須按照責任鏈條確定追責對象，依照分級授權問責標準加強對政府各部門的預算問責約束。政府部門預算監管過程中的分級授權標準建設體現了政府預算部門對人大監督問責的積極回應，能夠有效促進部門預算單位與人大監督力量相互整合。■