寧波:垃圾分類的法治邏輯

顧慧融 哲生

寧波市是國內唯一一個與世界銀行合作開展垃圾分類的試點城市。為進一步規范、提升生活垃圾工作，2019年2月，寧波市第十五屆人民代表大會第四次會議表決通過了《寧波市生活垃圾分類管理條例》（以下簡稱《條例》），并將于2019年10月1日正式實施。在生活垃圾分類火熱的當下，垃圾分類和處理體系究竟怎么樣？背后的立法邏輯又是什么？

未來學家托夫勒在《第三次浪潮》里預言，繼農業革命、工業革命、計算機革命之后，影響人類生存的又一次浪潮，將是垃圾革命。能否做好垃圾分類這件“最難推廣的簡單工作”，檢驗著一座城市的精細化管理能力，也關系到每一位居民的美好生活。事實上，實行垃圾分類，關系廣大人民群眾生活環境，關系節約使用資源，也是社會文明水平的一個重要體現。近年來，我國加速推行生活垃圾分類制度，全國垃圾分類工作由點到面、逐步啟動、成效初顯。寧波市自2013年啟動世行貸款項目以來，通過創新制度、創新模式，提高分類質量、促進回收減量、完善設施體系、引導社會參與，生活垃圾分類治理體系初步形成。

“垃圾分類環環相連”

最近一段時期，全國網友都在圍觀“快被垃圾分類逼瘋的上海人民”，一時間，垃圾分類管理員的“你是什么垃圾”，風靡朋友圈，頗有黑色幽默之問，卻真實地反映了當下垃圾分類的火熱境況。

記者了解到，垃圾分類之所以被如此關注，不單單是因為“給民眾生活附加了義務”，帶來了一定的生活不便，更為重要的是，面對“垃圾圍城”“天量垃圾”現狀的一種迫不得已。

據悉，2018年寧波市生活垃圾總量為11041噸/日，數字驚人。如何打贏這場垃圾革命？垃圾分類無疑是重要一步。

國家住房和城鄉建設部表示，2019年，46個重點城市將繼續加大生活垃圾分類處理設施建設投入，滿足生活垃圾分類處理需求。到2020年底，先行先試的46個重點城市基本建成垃圾分類處理系統。2025年前，全國地級及以上城市要基本建成垃圾分類處理系統。

據悉，早在2013年，寧波市政府就出臺了《寧波市生活垃圾分類處理與循環利用工作實施方案五年行動計劃》。2018年，寧波第二個生活垃圾分類五年計劃出臺，力爭到2020年各區生活垃圾分類覆蓋面在90%以上，基本實現原生生活垃圾“零填埋”。

“‘生活垃圾無害化、減量化和資源化要落地，垃圾前端分類是第一步。”談到《條例》制定的初衷，寧波市人大常委會法工委的工作人員表示，垃圾分類工作既是群眾關注的“關鍵小事”，又是需要全民參與的“民生難事”。習近平總書記在談到垃圾分類工作時提出，要全社會人人動手，一起來為改善生活環境作努力，一起來為綠色發展、可持續發展作貢獻。

為了讓人人都動起手來參與垃圾分類，《條例》明確了政府、部門、社會組織的職責和全體市民源頭分類的義務，構建起垃圾分類政府引導、全民參與的共治共享格局。

當然，垃圾分類不是前端分好就行，運輸過程的監督也很關鍵。采訪中，一些居民反映，“以前生活垃圾也分類過，但是清運人員一來，幾個桶一起倒入清潔車，我們分類只是白忙活。”為了避免清運工混裝運輸的情況，保障全環節分類，《條例》規定了分類鏈條上每一環節的責任主體和責任范圍，有序推進垃圾分類工作投放、收集、運輸、處置各環節的有機聯動。

此外，《條例》還為培育生活垃圾分類相關的市場主體留出了空間，通過制定相應政策、開展合作、購買服務等方式，鼓勵和引導社會資本參與生活垃圾分類投放、收集、運輸、處置以及回收利用。同時鼓勵相關的科技創新和信息平臺搭建，推動整個再生資源產業的發展。

生活垃圾分類還離不開分類設施的建設。專家直言，“垃圾分類環環相連，垃圾終端處理不跟進，垃圾分類的最終效果就大打折扣”。據悉，寧波市的垃圾分類設施建設起步較早，技術在國內也處于相對領先，目前共有生活垃圾處置設施12座，其中焚燒廠5座，填埋場3座，餐廚垃圾處置廠3座，廚余垃圾處置廠1座。為了進一步科學布局分類處置基礎設施，《條例》明確了相關部門組織編制生活垃圾治理規劃，統籌組織處置基礎設施、垃圾收集站、轉運站的建設，提升生活垃圾分類管理工作的硬件基礎。

“兩分法”與“四分法”之辯

垃圾分類首先要弄清楚的問題是“生活垃圾到底分為幾類？”這是擺在寧波市人大常委會立法工作者面對的第一個難題。

記者了解到，垃圾分類中的“四分法”被稱之為“國標”，通常指：“廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾”這四類。但在實踐中，各地則會結合自身實際情況，出臺一個“地方標準”。如上海，分為“可回收物、有害垃圾、濕垃圾和干垃圾”四種。而在浙江，許多地方特別是一些農村，創新了不少垃圾分類的“土辦法”。

“我們創新這個分類模式，目的是能讓老百姓變得很容易接受、很容易區分、很容易操作。”金華市金東區農辦黨組成員徐旭升告訴記者。

他口中的垃圾分類創新模式，就是指按“會爛”“不會爛”的二分法，被稱之為農村垃圾分類的“金東模式”。

“究竟四分還是二分？”立法之初，寧波市人大常委會法工委認為“四分法”更為科學。然而，在條例草案征求意見時，很多人大代表對分類標準提出了不少意見。

“建議改為更簡單的‘二分法，利于操作”“建議增加裝修垃圾和大件垃圾、綠化垃圾為獨立類別，與現實對應”“建議將可回收物進一步細分為‘玻‘金‘塑‘紙等多個類別，減少二次分揀，提高可操作性”等等。

最后，參照浙江省有關規定，結合寧波市實際，《條例》將廚余垃圾、可回收物、有害垃圾、其他垃圾“四分法”作為生活垃圾分類的基本標準，并在附則中做了詳細的列舉闡釋，確保群眾了解“怎么分”。

“將廚余垃圾從生活垃圾中分離出來，主要是基于寧波實際，與市民生活習慣息息相關。”寧波市人大常委會法工委的工作人員直言，寧波市民喜歡吃海鮮，餐桌上少不了海鮮菜肴，特別是在夏天，蚌殼類海鮮大量上市的時候就是生活垃圾量急劇增加的時候。

“將廚余垃圾分離出來單獨處置既可以提高焚燒處理效能，減少污染排放，又可以減少垃圾總量、處置后能替代化肥改善土質。”寧波市人大常委會法工委的工作人員表示，“四分法”基本分類標準的確定延續了之前分類試點工作的分法，沒有“盲目求簡”，但求“簡單易行”，更好地鞏固了過往工作的成果，也得到了群眾的認同。

同時，針對近幾年城市化進程中，裝修、搬遷、廢舊家具更新產生大量大件垃圾、裝修垃圾的問題，《條例》設置了以預約收集為原則，適度暫存為輔助的投放制度。既給予民眾一定暫存的便利，又提出了“最好不落地，暫存要規范”的理念，有利于營造更良好的居住環境。

“硬懲罰”與“軟關懷”并舉

“各位鄰居，你們好。我是小區的垃圾分類志愿者。現在天氣熱了，管理好小區衛生大家都是應該的，垃圾分類人人有責，小區的環境也同樣是自己的家…….”這兩天，寧波市江北區洪塘街道親親社區的業主群里發出了這樣一封《垃圾分類倡議書》。

“為珍珍阿姨點贊！”“支持垃圾分類，現在家里人已經成習慣了。”居民們紛紛對此點贊，并作出了承諾。盡管距離《條例》正式施行還有兩個多月時間，但寧波市許多小區已經開始了垃圾分類的“熱身行動”。

而在之前，為了“摸底”寧波垃圾分類走到了哪一步，寧波網記者先后走訪了全市48個地點，其中有居民小區、家庭，有寫字樓、辦公園區，也有街頭、商圈、垃圾中轉站等。“不容易”“需要堅持”“得從心底改變、從習慣上養成”……這是記者走訪全市6戶家庭時聽到最多的。

既然立法，必須要讓法律長出牙齒。《條例》規定，個人未分類投放生活垃圾的，由市容環境衛生主管部門責令改正;拒不改正的，處二十元以上二百元以下罰款;情節嚴重的，處二百元以上五百元以下罰款。單位未按分類投放生活垃圾的，由市容環境衛生主管部門責令改正;拒不改正的，處五百元以上五千元以下罰款。

“高標準、嚴處罰。”寧波市人大常委會法工委副主任鄭雅楠解釋道，《條例》對相關收集運輸、單位的要求更為嚴格，“比如將分類交付的生活垃圾混收混運的，處五千元以上三萬元以下罰款;情節嚴重的，處三萬元以上十萬元以下罰款。”

鄭雅楠表示，自2018年起草時就考慮到《條例》的執行效果，“為此將實施時間定在10月1日，跨越時間較長，起到緩沖作用，以便民眾達成共識。”

值得一提的是，在處罰方面，《條例》中也增加了“人文關懷”。《條例》指出，對于違反分類規定，應受到行政處罰的，違法行為人可以向市容環境衛生主管部門自愿申請參加與生活垃圾分類工作相關的社會服務，市容環境衛生主管部門可以根據違法行為和社會服務崗位設置的實際情況，安排其參加相應的社會服務。

“這個措施體現了教育與處罰相結合的原則，有利于促進生活垃圾分類的社會共識，更好保障法規實施。”鄭雅楠介紹說。

“習慣不是一朝一夕可以養成的，而是需要較長一段時間的培養和引導，甚至要用一代人的時間去營造整個社會的分類氛圍。”寧波市人大常委會法工委的工作人員介紹，目前世界上生活垃圾分類較為成熟的發達國家開展分類工作基本都有幾十年之久，“而我們則剛剛起步，許多垃圾分類知識的學習和掌握以及習慣的養成都需要一個過程”。

為此，《條例》用專章規定了教育引導和促進的內容，明確了相關責任主體的教育引導責任。教育機構、機關、企事業單位、村（居）委會應當通過多樣的形式對學生、干部、職工、村民、居民開展分類知識宣傳教育。人民團體、社會公益組織、各類媒體也應當共同推動生活垃圾源頭減量和分類工作，營造全社會共同參與生活垃圾分類的良好氛圍。主管部門還應開展生活垃圾分類收集、運輸、處置設施的公眾開放活動，讓民眾對生活垃圾分類的意義有更切身的感受，從而增強分類意識。

人代會立法帶動制度創新

《條例》利益涉及面廣、群眾關注度高，在制定立法計劃時，寧波市人大常委會就將其列為提請人民代表大會審議的“大會法規項目”。“大會法規項目”從起草、調研到意見征求、審議，都對立法工作提出了更高的要求。

據介紹，寧波市人大常委會牽頭成立了《條例》的“雙組長”起草小組，由市人大常委會副主任和市政府分管副市長共同擔任組長，與立法工作相關的政府職能部門以及市人大常委會各工委均加入了起草小組。在法規起草的關鍵節點，“雙組長”起草小組先后召開3次全體會議，聽取相關部門和工委對于《條例》重大問題的意見建議，并就重大事項反復進行溝通、協調，形成共識，高效地解決了《條例》制定過程中的重點難點問題，也為《條例》通過后各部門的配合實施奠定了良好基礎。

生活垃圾分類是群眾生活中的一個小片段，為了法規能更“立得住”，《條例》的立法工作者十分注重基層的調研和意見征求，立法工作者實地走訪了生活垃圾焚燒發電廠、廚余垃圾處理廠等，也收到了來自各部門、人大代表、普通市民雪花般飛來的寶貴意見和建議。從市人大常委會第一次審議到市人代會通過的7個月間，先后召開12次座談會外，還特別組織了26批次市級領導干部人大代表帶隊進代表聯絡站，就《條例》開展主題接待活動，共接待市人大代表124名，群眾代表145名，收到意見和建議1042條。對收集到的意見建議，市人大常委會法工委逐條梳理研究并進行合理吸收，對未被采納的意見也給予反饋和解釋，得到代表和群眾的廣泛認可。

高規格立法，更需高強度執法。記者了解到，寧波市綜合行政執法局已將垃圾分類列為今年的頭號民生實事工程。市政府副秘書長、市行政綜合執法局（城管局）黨組書記、局長鄭一平認為，《條例》的通過將使寧波從原來倡導垃圾分類向依法強制分類轉變，必將推動垃圾分類工作繼續走在全省、全國的前列。

“垃圾分類與我們的生活息息相關，在法律的指引下，在有關部門和廣大市民的共同努力下，垃圾分類一定會成為我們寧波市民的新時尚！”鄭一平說。