居家社區(qū)養(yǎng)老困境需法律破局

陳磊

居家和社區(qū)養(yǎng)老將成為未來我國主要的養(yǎng)老模式，未來亟須出臺專門法規(guī)，建立可持續(xù)的長期照護制度，依法推動居家和社區(qū)養(yǎng)老，保障社區(qū)提供更多的養(yǎng)老設(shè)施與服務(wù)，滿足老年人養(yǎng)老需要。

年過70歲的朱明住在北京市四環(huán)邊的一個小區(qū)里，生活忙碌而充實。想健身，樓下就有各種健身器材;想看書，小區(qū)里就有一個自助圖書借閱點;想吃東西，小區(qū)附近各種吃的都有，有些飯店還有專門的老人就餐區(qū)。

如果他住在老家，這些設(shè)施和服務(wù)，大多數(shù)是沒有的。

近日，北京市社會科學(xué)院、社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社聯(lián)合發(fā)布的《北京藍(lán)皮書：中國社區(qū)發(fā)展報告（2018-2019）（社區(qū)養(yǎng)老專題）》（以下簡稱《北京藍(lán)皮書》）認(rèn)為，我國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨“服務(wù)項目單一”等8個方面的問題和困境。

接受《法制日報》記者采訪的專家認(rèn)為，根據(jù)老年人權(quán)益保障法等法律規(guī)定，居家和社區(qū)養(yǎng)老將是未來的主流養(yǎng)老方向，未來亟須出臺專門法規(guī)，依法推動居家和社區(qū)養(yǎng)老，保障社區(qū)提供更多的養(yǎng)老設(shè)施與服務(wù)，滿足老年人養(yǎng)老需要。

社區(qū)養(yǎng)老護航老有所養(yǎng)

朱明的孫子今年5歲，他在兒子家已經(jīng)住了5年。

孫子剛出生那年，經(jīng)兒媳要求，朱明開始到北京幫著照看孫子，但主要的照料工作由家里請的育兒嫂承擔(dān)，他在旁邊搭把手。

兒子和兒媳工作忙，早出晚歸，有朱明在，他們也放心。

在帶孫子玩耍期間，朱明漸漸發(fā)現(xiàn)北京和老家的區(qū)別。

住在兒子這里，小區(qū)樓下有各種健身器材，無論是夏天還是冬天，總有三三兩兩的老年人聚在這里，一邊健身，一邊嘮家常。

想看書，小區(qū)里就有自助借閱點，還有老年活動中心的閱覽室。即使去一趟國家圖書館，距離也非常近。

想吃東西，小區(qū)附近各種吃的都有，有些飯店不但干凈，還有專門的老人就餐區(qū)。

想遛彎兒，小區(qū)周圍3公里以內(nèi)有5個大小公園。

在老家，這些設(shè)施和服務(wù)并不多，老人們基本上就是聚在一起打打牌、下下棋、聊聊天，或者跳跳廣場舞。

朱明是我國億萬老年人中的一個。

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，自2000年我國步入老齡化社會以來，老齡化帶來的壓力不斷加大。截至2018年底，我國60歲及以上老年人口已經(jīng)達(dá)到2.49億人，占總?cè)丝诘?7.9%;65歲及以上老年人口達(dá)到1.67億人，占總?cè)丝诘?1.9%。

而朱明在北京所感受到的這些服務(wù)，則是我國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容。

2016年12月底，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面放開養(yǎng)老服務(wù)業(yè)市場提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見》公布，其中提出要推進(jìn)居家社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋，提供助餐、助潔、助行、助浴、助醫(yī)等上門服務(wù)，提升居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋率和服務(wù)水平。

《北京藍(lán)皮書》認(rèn)為，未來很長一段時間，居家和社區(qū)養(yǎng)老將在我國成為主要的養(yǎng)老模式。

《北京藍(lán)皮書》主編、北京市社會科學(xué)院城市研究所研究員譚日輝告訴《法制日報》記者，實際上，養(yǎng)老方式可以分為居家養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老，社區(qū)只是為居家養(yǎng)老提供了依托，老人還是在家庭里養(yǎng)老，“兩者是一回事”。

“居家養(yǎng)老是未來的主流養(yǎng)老方式。”譚日輝說。

北京師范大學(xué)中國公益研究院院長助理高云霞對《法制日報》記者稱，居家和社區(qū)養(yǎng)老確實更受絕大多數(shù)老人歡迎，老年人更期望就近養(yǎng)老，在熟悉的居家和社區(qū)環(huán)境中獲取養(yǎng)老資源。

《北京藍(lán)皮書》認(rèn)為，我國從2005年開始探索的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式具有公共服務(wù)性質(zhì)，體現(xiàn)了國家、社會和家庭對養(yǎng)老責(zé)任的共同承擔(dān)，適應(yīng)我國當(dāng)前未富先老的國情，具有就近、便捷、低成本、促進(jìn)就業(yè)的優(yōu)勢。

探索數(shù)年依舊困難重重

我國于2004年在北京、上海、廣州、南京、杭州等經(jīng)濟發(fā)達(dá)城市開始“居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)”探索。

2016年7月，民政部、財政部印發(fā)《關(guān)于中央財政支持開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點工作的通知》，選擇部分地區(qū)和城市進(jìn)行居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)改革試點，促進(jìn)完善養(yǎng)老服務(wù)體系。

《北京藍(lán)皮書》課題組認(rèn)為，目前，我國居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨一系列問題和困境。

在課題組看來，從老年人角度來看，社區(qū)養(yǎng)老面臨的首要問題是服務(wù)項目單一。當(dāng)前全國各地開展的居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)，普遍存在服務(wù)內(nèi)容少、服務(wù)層次低、服務(wù)時間短等問題，在服務(wù)內(nèi)容方面，主要是家政服務(wù)、日常照料、上門服務(wù)、康復(fù)護理、精神慰藉等少數(shù)項目，缺乏心理疏導(dǎo)等個性化的服務(wù)內(nèi)容，不能滿足廣大社區(qū)老年人個性化、多樣化、精細(xì)化的養(yǎng)老服務(wù)需求。服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)行為和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)還缺乏相應(yīng)的規(guī)范和統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。

其次，課題組認(rèn)為，受益人群少，服務(wù)覆蓋面較窄是社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)面臨的另外一個困境。大部分地區(qū)主要通過政府直接或間接為“三無老人”和失能、半失能老人購買服務(wù)，其他服務(wù)對象享受比較少。

課題組認(rèn)為，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)存在服務(wù)專業(yè)人才缺乏的問題。

《北京藍(lán)皮書》披露，調(diào)查顯示，目前我國居家養(yǎng)老服務(wù)護理人員有90%來自農(nóng)村地區(qū)，平均年齡為46歲，有60%左右是小學(xué)和初中文化，有90%以上沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)直接上崗。十二屆全國政協(xié)二次會議收到的《關(guān)于完善社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的提案》稱，一些專業(yè)護理人員寧可做小時工，流失到其他服務(wù)行業(yè)，也不愿做居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)工作。

此外，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)還存在服務(wù)經(jīng)費嚴(yán)重不足、市場化運作環(huán)境尚未形成、服務(wù)設(shè)施不完善、相關(guān)支持政策不足、社會認(rèn)同度不夠等問題。

中國社會科學(xué)院人口與勞動經(jīng)濟研究所一位專家對《法制日報》記者稱，“十二五”以來，我國致力于發(fā)展社會養(yǎng)老服務(wù)體系，社會養(yǎng)老資源將成為老年人晚年生活的主要依賴，而社區(qū)所能提供的養(yǎng)老設(shè)施與服務(wù)又是社會養(yǎng)老資源的重要組成部分。隨著老齡化的加劇，滿足居家養(yǎng)老對社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的需求，在地方加強社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)勢在必行。

法律法規(guī)破局養(yǎng)老困境

2012年，居家養(yǎng)老上升到法律層面。

當(dāng)年12月，第十一屆全國人大常委會第30次會議審議通過修訂后的《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，其第五條第二款中明確：“國家建立和完善以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。”

這部法律還規(guī)定，老年人養(yǎng)老以居家為基礎(chǔ)。

隨后，北京、天津、河北、浙江、江蘇、寧夏、青島等地制定了養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例或居家養(yǎng)老服務(wù)條例等專項地方性法規(guī)。例如，2015年出臺的《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例》將居家養(yǎng)老定義為：以家庭為基礎(chǔ)，以城鄉(xiāng)社區(qū)為依托，以社會保障制度為支撐，由政府、企業(yè)、社會組織提供專業(yè)化服務(wù)的一種養(yǎng)老服務(wù)模式。

相關(guān)規(guī)范性文件也隨即出臺。

2013年9月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》明確提出中國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)，即到2020年，全面建成以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐的，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。

2019年4月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的意見》提出，持續(xù)完善居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為補充、醫(yī)養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。

對此，譚日輝建議，在老年人權(quán)益保障法之下，待將來條件成熟之后，可以在國務(wù)院層面制定專門法規(guī)，比如“居家養(yǎng)老服務(wù)條例”，依法推動居家和社區(qū)養(yǎng)老，保障社區(qū)提供更多的養(yǎng)老設(shè)施與服務(wù)，滿足老年人養(yǎng)老需要。

此外，《北京藍(lán)皮書》認(rèn)為，未來應(yīng)拓寬資金來源，形成多元化投入機制，建立完善的服務(wù)設(shè)施和平臺，推進(jìn)人才職業(yè)化和專業(yè)化，給予優(yōu)惠政策支持發(fā)展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

高云霞建議，老年人最剛性的需求是在衰老或失能后能獲得長期照料和護理服務(wù)，因此，關(guān)鍵是要建立依據(jù)老年人需求評估基礎(chǔ)上的可持續(xù)的長期照護制度。可以從長期護理保險的角度立法，也可以從社區(qū)居家照護角度立法，核心都需要根據(jù)我國國情建立從需求評估、服務(wù)遞送、籌資和支付、資源協(xié)調(diào)以及服務(wù)質(zhì)量評估的制度鏈條。