公益訴訟案件線索發(fā)現機制完善

胡宜振 張娟

摘 要：及時有效發(fā)現公益訴訟案件線索，是辦理公益訴訟案件的第一道關口。2018年3月12日，最高人民檢察院原民事行政檢察廳印發(fā)了《檢察機關公益訴訟案件辦案指南（試行）》，規(guī)定公益訴訟案件線索僅限于檢察機關在履行職責中發(fā)現的情形。但這一規(guī)定比較原則，以往的研究成果也只是泛泛而論，沒有深入到實務層面。為完善公益訴訟案件線索發(fā)現機制，筆者以長江流域安徽段生態(tài)環(huán)境資源保護公益訴訟案件為樣本，對長江流域安徽段生態(tài)環(huán)境資源保護公益訴訟案件線索數據統(tǒng)計進行分析，認為“履行職責中”案件線索發(fā)現機制捉襟見肘，應對“履行職責”作擴大解釋，構建合作發(fā)現線索機制，并將公益舉報納入案件線索發(fā)現機制。

關鍵詞：公益訴訟 線索發(fā)現 擴大解釋 公益舉報

一、長江流域安徽段生態(tài)環(huán)境資源保護公益訴訟案件線索情況

（一）數據統(tǒng)計

長江是中華民族的母親河。長期以來，長江流域安徽段沿岸重化工業(yè)高密度布局，“化工圍江”問題突出，環(huán)境污染問題危害后果嚴重。以傾倒固體廢物為例，2018年1至6月，安徽沿江5市（安慶、池州、銅陵、蕪湖、馬鞍山）共排查出固廢問題827個，已完成整改821個。此外，對沿江5市以外的其他11個市開展了排查整治，共排查問題892個，已完成整改832個。與全國一樣，安徽生態(tài)環(huán)境保護的形勢也不容樂觀，打擊破壞生態(tài)環(huán)境資源違法犯罪，保護生態(tài)環(huán)境資源壓力很大、任務很重。

2015年7月至2018年8月，安徽檢察機關共收集公益訴訟案件線索3403件，辦理公益訴訟案件2132件，其中提出訴前檢察建議1907件，提起公益訴訟225件。三年多來，在辦理長江流域安徽段生態(tài)環(huán)境資源保護公益訴訟中，共提出訴前檢察建議49件，并對備受關注的“10·12”“1·26”長江安徽段污染環(huán)境案的34名被告人提起刑事附帶民事公益訴訟。[1]

（二）典型案例

[案例一]2018年，安徽省蕪湖市某區(qū)檢察院在審查起訴李某等人跨省傾倒固體廢物案中，發(fā)現李某等人傾倒的污泥等固體廢物中含有重金屬等有毒有害物質，傾倒區(qū)域的地表水、土壤和地下水環(huán)境介質均受到了不同程度損害的民事公益訴訟案件線索。在對李某等12人以犯污染環(huán)境罪向法院提起公訴的同時，又對上述被告人及9家源頭企業(yè)提起了刑事附帶民事公益訴訟。經法院判決，訴請賠償生態(tài)環(huán)境損害賠償金1302萬余元已全部支付到位。[2]

[案例二]2019年，安徽省蕪湖市某區(qū)檢察院針對中央第三生態(tài)環(huán)境保護督查組反饋，蕪湖某化工公司在液體化工碼頭及散貨碼頭均未建設地面沖洗水及初期雨水收集設施，散裝碼頭存積大量電石渣粉，雨水沖刷后呈強堿性，直接排入長江嚴重污染環(huán)境的問題，公益訴訟部門干警及時到涉案公司了解環(huán)境污染問題及整改情況，后立即到現場進行調查。經現場調查，發(fā)現了某化工公司存在上述污染環(huán)境問題的公益訴訟案件線索，并向相關單位發(fā)出了檢察建議。[3]

二、“履行職責中”案件線索發(fā)現機制的捉襟見肘

2018年3月1日，最高人民法院、最高人民檢察院發(fā)布了《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，其中第13條和21條規(guī)定了人民檢察院在履行職責中發(fā)現損害國家、社會公共利益的行為提起公益訴訟。3月12日，最高人民檢察院原民事行政檢察廳印發(fā)了《檢察機關公益訴訟案件辦案指南（試行）》，規(guī)定了公益訴訟案件線索僅限于檢察機關在履行職責中發(fā)現的情形，同時對“履行職責”作出進一步說明。實踐中，對于通過行政執(zhí)法與刑事司法銜接平臺、行政執(zhí)法與行政檢察銜接平臺等發(fā)現案件線索的，也被視為“在履職中發(fā)現”。這種公益訴訟部門與刑事檢察業(yè)務部門的溝通、及時發(fā)現線索的規(guī)定比較原則，以往的研究成果也只是泛泛而論，沒有深入到實務層面。如何理解“履行職責中發(fā)現公益訴訟案件線索”？有兩種不同的意見，第一種意見認為，“履行職責中”發(fā)現的案件線索，僅指檢察機關在行使刑事檢察職責過程中所發(fā)現的案件線索。第二種意見認為“履行職責中”發(fā)現的公益訴訟案件線索，除了前述之外，還應包括人大、政協、黨委、政府等機關以及成立的督查等性質的領導小組移送的公益訴訟案件線索和公民、法人、其他組織控告申訴中發(fā)現的公益訴訟案件線索，因為檢察機關的重要職能是法律監(jiān)督，接受以上主體轉交的線索是履行法律監(jiān)督職能的體現，也是履行職責的應有范疇，[4]筆者同意第二種意見。履行職責應如何界定，是開展檢察公益訴訟的關鍵。特別是國家監(jiān)察委成立后，檢察機關的反貪反瀆已被轉向國家監(jiān)察，在此情形下，履行職責的權力范圍被削減，履行職責的案件線索發(fā)現機制被窄化面臨著更為逼仄的現實窘境。在實際的調研中，有的檢察機關明確表示，如何發(fā)現和收集案件線索成為辦理公益訴訟案件的瓶頸。但另一方面，從公民投訴舉報的私益訴訟角度來看，近年來，在行政審判實踐中公民因對行政機關對舉報事項不答復或答復違法而提起訴訟的情形越來越多，而其中一部分舉報事項因具有公共利益而與其自身利益無利害關系被法院駁回起訴的情形較為多見。對此，最高人民法院曾專門發(fā)布典型案例明確只有具有私益性質的舉報事項行政機關未答復或答復不合法才具有原告資格。[5]如此，不能囿于傳統(tǒng)私益訴訟的思路，公益類舉報事項急待通過訴訟方式得以解決。

三、構建“擴大解釋+公益舉報”公益訴訟案件線索發(fā)現機制

檢察機關提起公益訴訟制度，基于其訴訟目標公益維護法律監(jiān)督之考量，案件線索發(fā)現機制的合理構建是該制度啟動的關鍵按鈕。如果對案件線索發(fā)現機制中的關鍵抓手“履行職責中”作限縮式解釋，或者囿于現有案件線索單一路徑，會極大程度地限制檢察公益訴訟制度的發(fā)展，更不利于實現檢察機關提起公益訴訟制度維護公益監(jiān)督行政之目標。為此，對現有案件線索發(fā)現機制應采取“擴大解釋+公益舉報”的案件線索發(fā)現機制模式。

（一）對“履行職責”作擴大解釋，構建合作發(fā)現線索機制

一是案件線索發(fā)現主體不僅是檢察機關的民事行政監(jiān)督和公益訴訟部門，還應包括檢察機關其他部門。比如偵監(jiān)、公訴等刑事檢察部門批準逮捕、審查起訴掛牌督辦的污染、破壞生態(tài)環(huán)境資源刑事案件中，及時發(fā)現公益訴訟案件線索。如案例一，安徽省蕪湖市某區(qū)檢察院審查起訴李某等人跨省傾倒固體廢物刑事案中，發(fā)現有破壞生態(tài)環(huán)境損害社會公共利益的民事公益訴訟案件線索。對長江流域安徽段來說，2018年3月19日，公安部、環(huán)境保護部、最高人民檢察院為認真貫徹落實習近平總書記等中央領導同志重要指示批示精神，堅決依法嚴厲打擊長江流域污染環(huán)境犯罪，決定對安徽等地偵辦的“10·12”污染環(huán)境案等45起（安徽5起）長江流域污染環(huán)境案件聯合掛牌督辦。同年7月16日，安徽省蕪湖市某區(qū)檢察院依法對“10·12”和“1·26”兩起跨省傾倒固體廢物污染環(huán)境案提起刑事附帶民事公益訴訟，訴請兩案24人、11家企業(yè)共賠償生態(tài)環(huán)境損害賠償金1968萬元。這是長江安徽段環(huán)境污染系列案中首批被提起刑事附帶民事公益訴訟的案件。[6]同時要加強調查走訪，對長江安徽段沿線企業(yè)從上游到下游進行走訪，發(fā)現公益訴訟案件線索。整合辦案資源，建立公益訴訟網絡信息專報系統(tǒng)發(fā)現公益訴訟案件線索。但是需要注意的是，走訪摸排工作，擴大了案件線索發(fā)現渠道，但要嚴守檢察權的邊界。要堅持“行政機關是第一順序的公益保護人，檢察機關是督促行政機關履行保護公益職責”這一原則不動搖。嚴格遵守法律的底線和要求，不能包打天下，始終堅持檢察監(jiān)督的謙抑原則。針對長江流域跨區(qū)域、多部門管理的現狀，2018年5月，滬蘇浙皖四省市檢察長在安徽涇縣舉行座談會，就推進長三角生態(tài)環(huán)境保護跨區(qū)域司法協作機制建設、打造生態(tài)環(huán)境司法保護合力等達成共識。根據共同簽訂的《建立長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護司法協作機制的意見》，四省市檢察機關應在公益訴訟案件線索發(fā)現上共享。需要使用異地“兩法”銜接平臺查詢的，平臺所在地檢察機關應當提供便利。辦理涉及其他省市的生態(tài)環(huán)境保護案件或發(fā)現相關線索的，應當及時向該省市檢察機關通報。2019年5月15日，皖江五市檢察機關共同簽署了《建立生態(tài)環(huán)境保護司法協作機制意見》，確立了協調解決在辦理生態(tài)環(huán)境領域重大復雜案件中突出存在的線索發(fā)現問題的聯席會議等機制，同時應與長江安徽段聯系密切的省市加強內外協作聯合。進一步筑牢長三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境保護法治屏障。

二是履行職責中發(fā)現的公益訴訟案件線索，不僅包括檢察機關履行刑事檢察法律監(jiān)督業(yè)務職責，還應包括人大、政協、黨委、政府等機關以及成立的督查等性質的領導小組移送的公益訴訟案件線索和公民、法人、其他組織控告申訴中發(fā)現的公益訴訟案件線索。2019年1月2日，最高人民檢察院、生態(tài)環(huán)境部及國家發(fā)展和改革委員會、司法部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局聯合印發(fā)了《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合依法打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，明確指出，行政執(zhí)法機關發(fā)現涉嫌破壞生態(tài)環(huán)境和自然資源的公益訴訟案件線索，應及時移送檢察機關辦理。2019年1月14日，安徽省印發(fā)了《關于進一步加強行政公益訴訟應訴工作的通知》，要求在推進法治政府和人民滿意的服務型政府建設的高度上，支持配合檢察機關公益訴訟工作。如案例二，安徽省蕪湖市某區(qū)檢察院針對中央第三生態(tài)環(huán)境保護督查組反饋，蕪湖某化工公司嚴重污染長江，致使國家利益受到侵害的問題，發(fā)現了負有生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的行政機關不作為公益訴訟案件線索，并向相關單位發(fā)出檢察建議，督促其依法履行職責。

公益訴訟線索一般不存在合法性質疑。關于深入社會發(fā)現線索是否屬于檢察機關“履行職責中發(fā)現”的問題，最高人民檢察院的意見傾向對“履職中發(fā)現”作適當寬泛的理解，將公益監(jiān)督本身也作為一種履職行為。筆者認為，從歷史定位來講，檢察機關的監(jiān)督都是訴訟監(jiān)督，為了防止離開訴訟的廣義監(jiān)督引發(fā)社會質疑，對于社會上發(fā)現的線索，應作為“履職中發(fā)現”進入訴訟環(huán)節(jié)。如，2018年4月4日的長江安徽段環(huán)境污染突出問題專項整改推進會以電視電話會議形式召開，安徽沿江5市均設了分會場。督查內容為沿江5市長江水運航道河道等可能的固體廢物傾倒目標場所排查情況，非法傾倒點及非法轉移、傾倒、處置案件查處情況等。督查組將通過實地查看、調閱資料、座談等方式，全面了解各地固體廢物非法轉移、傾倒、處置排查和整改情況，盡快形成督查報告，推動各市解決固體廢物環(huán)境污染突出問題。對于此類環(huán)境污染突出問題專項整改推進會，檢察機關應主動作為、提前介入，會發(fā)現很多非法傾倒點及非法轉移、傾倒、處置等污染環(huán)境的公益訴訟案件線索。

2019年5月，安徽沿江各市檢察機關為貫徹落實《安徽省人民檢察院服務保障長江（安徽）經濟帶建設專項檢察活動工作方案》的部署，針對中央第三生態(tài)環(huán)境保護督查組反饋的長江沿線污染問題，安徽省蕪湖市檢察機關及時有效發(fā)現公益訴訟案件線索，發(fā)揮了檢察監(jiān)督職能。需要重點提出的是，隨著反貪、反瀆和職務犯罪預防三部門轉隸到監(jiān)察委，要加強與監(jiān)察委在公益訴訟發(fā)現線索上協調合作。基于檢察機關的法律監(jiān)督的職能屬性，接受并開展以上主體轉交的線索是其履行法律監(jiān)督職能的體現。要依法對損害長江沿線公共利益的行為提起訴訟。利用公益訴訟一體化辦案機制，對負有監(jiān)管職責的行政機關違法行使職權或者怠于履行職責的，依法提起公益訴訟，推動生態(tài)環(huán)境資源保護和修復。

（二）將公益舉報納入案件線索發(fā)現機制

要將對公益類行政投訴舉報事項中行政違法行為的監(jiān)督納入公益訴訟的案件線索來源渠道中。將之納入，有三方面的優(yōu)勢：一是有利于實現法治政府和法治社會的一體化建設。黨的十九大報告明確提出全面推進依法治國，推進法治政府、法治社會一體化建設。在法治政府和法治社會一體化建設背景下，將公益類行政投訴舉報事項納入檢察公益訴訟的案件線索來源渠道具有重要價值。二是有利于通過公益類行政投訴舉報事項的公益檢察監(jiān)督發(fā)現行政違法行為，保障公共利益。行政投訴舉報是行政機關查處行政違法案件的主要來源，也是發(fā)現和查處國家機關工作人員不當執(zhí)法、違法行政的重要線索來源。對公益類行政投訴舉報事項行政機關是否依法處理，目前在行政訴訟制度的私益訴訟中對之并未提供相應的救濟路徑。[7]如此，面臨一個問題，現有的行政訴訟制度并未提供針對公益類行政投訴舉報事項的救濟，那又如何對此類可能的行政違法行為進行監(jiān)督？通過納入檢察公益訴訟，既有效銜接了公益類和私益類行政投訴舉報事項答復行為的司法審查，公益訴訟和私益訴訟之間功能進行有效銜接，有利于行政訴訟從制度整體上實現對行政違法行為的全方位監(jiān)督。三是解決了目前檢察公益訴訟領域案件線索發(fā)現機制中潛在的難題與困惑。通過建立對公益類行政舉報事項的檢察監(jiān)督審查，有利于從源頭上促進行政機關依法行政，遏制行政不作為，保護國家、社會公共利益。

所以針對長江流域安徽段生態(tài)環(huán)境資源保護特點，要善于從報紙、電視、網絡等媒體舉報曝光中發(fā)現線索。應向社會公眾公布公益訴訟受案范圍，建立全省統(tǒng)一的公益訴訟舉報電話，利用12309檢察舉報熱線受理群眾線索舉報，同時建立案件線索舉報獎勵機制。要大力加強辦理生態(tài)檢察案件的宣傳報道，適時召開相關公益訴訟案件新聞發(fā)布會，充分利用報刊、廣播、電視和微博、微信、客戶端等宣傳矩陣優(yōu)勢，及時發(fā)布案件信息，公開辦案進展，回應社會關切，進一步提升人民群眾對公益訴訟案件辦理的認知度，積極營造生態(tài)環(huán)保強大的“檢察聲勢”。讓人民群眾在每一起公益訴訟案件中都感受到公平正義，實現政治效果、法律效果和社會效果的統(tǒng)一。

注釋：

[1] 參見《安徽發(fā)布檢察公益訴訟白皮書》，《檢察日報》2018年9月15日第1版。

[2] 該案例來自《2018年度全國檢察機關十大公益訴訟典型案例》，正義網http：//news.jcrb.com/jxsw/201812/t20181226_1946837.html，最后訪問日期：2019年3月6日。

[3] 該案例來自《保護長江生態(tài)環(huán)境 檢察監(jiān)督劍指“排污”企業(yè)》，蕪湖新聞網http：//www.wuhunews.cn/p/2592954.html，最后訪問日期：2019年6月2日。

[4] 參見秦前紅：《檢察機關參與公益訴訟理論與實踐的若干問題探討》，《政治與法律》2016年第11期。

[5] 參見《2016年最高人民法院發(fā)布的指導性案》，最高人民法院網http：//www.court.gov.cn/shenpan-gengduo-77.html，最后訪問日期：2019年4月6日。

[6] 參見《蕪湖市鏡湖區(qū)人民檢察院提起刑事附帶民事公益訴訟的 “1.26”長江安徽銅陵段跨省傾倒固廢污染環(huán)境案宣判》，安徽省蕪湖市檢察院網http：//www.wuhu.jcy.gov.cn/jcdt/201810/t20181026_2392761.shtml，最后訪問日期：2019年7月26日。

[7] 對此，2018年2月6日最高人民法院頒布的《行政訴訟法司法解釋》中在原告資格里將公益類行政舉報事項未予以答復或答復違法情形排除在外。