基層“小事”凸顯治理能力

陳輝

歐陽靜的專著《強治理與弱治理：基層治理中的主體、機制與資源》提出了“強治理”“弱治理”兩個核心概念。

“弱治理”主要是指涉及民眾日常生活小事的治理，由于這方面的治理不能顯示政績，因此往往不被領導重視，而政府的各職能部門又常因科層制的惰性而無法企及，使得這些涉及民眾日常生活的小事得不到有效治理。“強治理”是指涉及政績和上級問責的治理事務，如專項整治、爭資跑項、城鎮建設等，由于受重視，縣域政府就會調動力所能及的一切資源進行治理，因而效果較好。作者調研發現，“弱治理”和“強治理”在一些縣域普遍存在。

為什么會出現這種情況？歐陽靜通過對基層治理主體、機制和資源進行分析認為，縣域治理涉及兩種權力：一種是基礎性權力，運行基礎是科層組織，特征是職責分工明確，按部就班;另一種是專斷性權力，特征是動員能力強，可以更大范圍內整合資源，貫徹治理目標和意圖。在實踐中，兩種權力并不是簡單的分工合作關系，并非大事都由黨委主導，從而表現為強治理;或小事都由科層主導，從而表現為弱治理。從更深層次看，這種治理模式體現了基礎性權力與專斷性權力的融合。

但“強治理”與“弱治理”并不是兩套治理模式，而是一套邏輯在不同情境下的兩種面貌。因此，作者提出，在實踐中，以下三個問題需要引起關注。

第一，為了提升基層政府處理“小事”的能力，需要借助現代治理技術，但也要避免技術治理陷阱。無論是數字下鄉，還是縣長信箱，在許多地區都沒有達到預期效果。以縣長信箱為例，它雖然給群眾提供了表達訴求的機會和通道，有利于提高信息傳遞效率，避免信息過濾和信息延遲，但問題在于，通過縣長信箱獲取的信息很難準確分類，許多問題往往牽扯多個部門，無法簡單進行歸口管理。此外，縣級部門很難把握群眾反映問題的真實性和復雜性，只能要求基層干部進行核實并解決。自下而上的問題匯集，最終還是要采取自上而下的屬地管理方式來應對。同時，若通過縣長信箱反映的問題并沒有得到及時解決，反而會削弱基層政府公信力。

第二，免除農業稅以來，基層政權在經歷短暫懸浮后再次下沉，村級組織科層化趨勢明顯，但并未有效提升治理能力。例如，村干部專職化有利于夯實基層治理的組織基礎，但這更大程度上將科層邏輯從鄉鎮延伸到行政村。當村干部將更多時間和精力投入到材料、報表、檔案等形式性工作時，村莊經濟發展、糾紛調解等工作內容就會不同程度受到影響，解決村民“小事”的能力被進一步削弱。

第三，干部權威和責任意識、基層政府公信力等基層治理無形資產對于提升治理能力具有關鍵作用。如果基層干部比較有權威，就可以更大程度介入村民之間的矛盾糾紛調解，從而及時解決問題。如果基層政府公信力得到提升，就可以更大范圍動員群眾參與到環境保護治理、社區治理等公共事務中來。反則亦然。

這些都來源于該書作者實地調研中的經驗發現和理論反思。縱觀全書，作者不僅對基層如何提升處理“小事”的能力表現出強烈的現實關懷，還強調研究者要在中國社會結構和治理傳統中認識和理解縣域治權的性質，尤為可貴。

（《強治理與弱治理：基層治理中的主體、機制與資源》，歐陽靜 著，社會科學文獻出版社2018年12月版）

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