“河長制”推行中的公眾參與：何以可能與何以可為

王園妮 曹海林

〔摘要〕 “河長制”要從一項政府應(yīng)急管理制度設(shè)計轉(zhuǎn)向為長效化制度實踐，必然需要社會主體的有效參與。基于對湘潭市推行“河長助手”治理實踐的研究發(fā)現(xiàn)，以民間組織為中介的公眾參與，需要建立在地方政府的信任與需求、民間環(huán)保組織的社會資本積累、精準(zhǔn)的身份定位以及利益表達(dá)的集中與理性化的基礎(chǔ)上。同時，公眾參與在一定程度上能彌補“河長制”實施過程中的社會動員不足、短暫化與形式化、治理成本高、合法性與有效性不足等“運動式治理”弊端。

〔關(guān)鍵詞〕 河長制;公眾參與;運動式治理

〔中圖分類號〕C916.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2019）05-0129-08

“河長制”是2007年無錫市政府為解決太湖流域嚴(yán)重水污染，責(zé)成地方各級黨委和政府責(zé)任人擔(dān)任“河長”，以依法管理和保護(hù)本轄區(qū)內(nèi)河流的一種水環(huán)境治理方式。2016年12月，中央出臺了《關(guān)于全面推行河長制的意見》，預(yù)示著作為地方性應(yīng)急管理制度設(shè)計，“河長制”將逐漸轉(zhuǎn)向長效化、常規(guī)化的制度發(fā)展。①然而，“河長制”的實質(zhì)是一種責(zé)任承包制，其在實施過程中雖然能解決因“放任自流”而導(dǎo)致的“公水悲劇”②，但由于“河長”為“因事設(shè)崗”，其在實踐過程中不僅面臨著“能力困境”“組織邏輯困境”“責(zé)任困境”等挑戰(zhàn)③，且存在著人治與法治、集權(quán)與民主、統(tǒng)一與多元等悖論。④因而，在水環(huán)境治理愈發(fā)迫切，而“河長制”制度尚不成熟的情境下，學(xué)界和政界紛紛提出公眾參與的路徑，以期通過公眾參與來完善和推動這種帶有“運動式治理”特征的水環(huán)境治理實現(xiàn)長效化。然而，當(dāng)前對于公眾參與“河長制”以推動水環(huán)境治理的常規(guī)化與長效化治理的研究，更多的只是停留在理論層面的探討，而對“河長制”中公眾參與具體實踐層面還有待進(jìn)一步深化和探討。

一、問題的提出：如何避免“河長制”落入“運動式治理”窠臼

作為當(dāng)前水環(huán)境治理的主要機(jī)制“河長制”，從形式上看雖屬于一項“新”制度，但從具體的實踐過程卻發(fā)現(xiàn)這項制度帶有著深厚的“運動式治理”特點。首先，“河長制”的提出背景為我國面臨嚴(yán)重水危機(jī)而常規(guī)治理失效，其目的之一是彌補常規(guī)性治理的不足，以實現(xiàn)國家對水的治理。其次，在實踐路徑上，其所依靠的不是常規(guī)性的治理方式，而是使用帶有運動式治理特點的專項治理行動。如“飲用水源地環(huán)境保護(hù)執(zhí)法專項整治”“黑臭水體整治”及“清四亂”專項行動等。再次，在動員主體上，“河長制”更多的是通過體制內(nèi)的動員方式展開。“運動式治理”是指黨和國家通過官僚組織進(jìn)行意識形態(tài)宣傳發(fā)動群眾，進(jìn)而整合社會資源完成國家各項治理任務(wù)，以及實現(xiàn)國家各種治理目的的途徑。⑤但伴隨著對“運動式治理”的實踐，當(dāng)前對“運動式治理”的理解不再只是將其當(dāng)作總體性社會下國家通過強大專治權(quán)力，組織社會資源進(jìn)行秩序建構(gòu)⑥，而更多地被認(rèn)為是一種行政治理手段，一種基于國家治理資源匱乏的理性選擇。⑦作為權(quán)威體制與有效治理矛盾應(yīng)對機(jī)制的治理方式，“運動式治理”可以通過（暫時）打斷、叫停官僚體制中各就各位、按部就班的常規(guī)運作過程，代之以自上而下、政治動員的方式調(diào)動資源以完成某一特定任務(wù)，彌補常規(guī)治理機(jī)制中的不足。⑧但作為政治官僚體制下的產(chǎn)物，該治理制度的內(nèi)在邏輯為政治績效激勵不足以及治理稀缺資源與基礎(chǔ)權(quán)力的滯后⑨，最終的轉(zhuǎn)向是“內(nèi)卷化”、形式化，而非制度化的“常規(guī)治理”。 ⑩因此，對于“河長制”如何才能避免落入“運動式治理”的窠臼，實現(xiàn)持續(xù)有效的運轉(zhuǎn)，必然需要從我國的制度特點與治理邏輯出發(fā)。

從20世紀(jì)70年代起，我國的環(huán)境治理就處于中央政府主導(dǎo)的“權(quán)威治理體制” 之下，并形成了以中央權(quán)威為核心，地方政府逐級任務(wù)分包和靈活變通為運行機(jī)制的制度模式。在這種模式下，我國的環(huán)境問題雖取得了相應(yīng)成績，但卻未能遏止日趨惡化的環(huán)境形勢。究其原因，一方面，因為在現(xiàn)行的行政體制下，環(huán)境的常規(guī)治理常常面臨著科層體制內(nèi)部的多重運行困境;另一方面，針對常規(guī)型治理機(jī)制困境而進(jìn)行補充的“運動型治理”機(jī)制雖能彌補常規(guī)性治理的不足，但其在實踐過程中具有短暫性、針對性和高成本等弊端，而導(dǎo)致環(huán)境治理陷入治理反彈或治標(biāo)不治本的困境。從形式上看，對于環(huán)境問題持續(xù)惡化的原因好似是行政性治理的乏力，但實質(zhì)上是多元政治力量博弈過程中社會主體的缺位。據(jù)此，研究者對于如何開展環(huán)境治理的探討開始轉(zhuǎn)向以西方治理理論為基礎(chǔ)的多元共治、協(xié)同治理、多中心治理等理論，擬通過增加多元主體的力量，推動環(huán)境治理的制度變遷。但是，由于這些理論缺乏在具體個案中對社會公眾參與環(huán)境治理何以可能與可為進(jìn)行系統(tǒng)的分析，而使得看似豐滿的理論在具體的實踐中卻蒼白無力。

“河長制”作為水環(huán)境治理的創(chuàng)新實踐，當(dāng)前雖尚不成熟，但在實施過程中體現(xiàn)出一種從環(huán)境“管理”向“治理”的制度變遷。不管是領(lǐng)導(dǎo)者在政策話語層面的倡導(dǎo)還是相關(guān)制度法規(guī)方面，都體現(xiàn)出一種逐漸將社會力量納入環(huán)境治理系統(tǒng)之中，以試圖打破以往封閉的環(huán)境治理系統(tǒng)而轉(zhuǎn)向多元主體的環(huán)境治理方式。但是，對于公眾參與而言，話語倡導(dǎo)與制度法規(guī)所賦予的政治合法性只是基礎(chǔ)，這并不能確保公眾在具體實踐過程中的有效參與。眾所周知，在我國中央是政策的制定者，而地方政府是政策最后落實的執(zhí)行者，一項政策如何落實取決于地方政府的實施態(tài)度與能力。因而，對于“河長制”中的公眾參與何以可能與可為，還需要從制度運行的社會基礎(chǔ)出發(fā)，進(jìn)而才能探索和分析在我國能否借社會公眾的力量推動以“河長制”為代表的水環(huán)境治理從“運動式治理”走向持續(xù)有效化。

鑒于此，本文試圖通過以社會公眾參與“河長制”環(huán)境治理實踐——湘潭市“河長助手·湘江衛(wèi)士”為個案，從制度運行視角，以分析和探討當(dāng)前“河長制”推行中的社會公眾參與的可能與可為。具體而言，本文試圖通過個案分析，探討社會公眾是否能成為社會主體參與其中，以及其在參與過程中能否通過發(fā)揮社會力量，從而避免“河長制”落入“運動式治理”的窠臼，轉(zhuǎn)變成水環(huán)境治理的長效機(jī)制。湘潭市“河長制”的治理實踐源于該市2017年3月發(fā)布實施的《關(guān)于全面推行河長制的實施意見》。為更好地實現(xiàn)“河長制”中的任務(wù)目標(biāo)，當(dāng)?shù)卣?017年5月以服務(wù)購買的方式，與湘潭環(huán)保協(xié)會啟動了“河長助手·湘江衛(wèi)士”項目（以下簡稱河長助手），以動員更多公眾參與其中。截至2017年12月該項目在動員過程中，已有500余位湘潭市民、19家單位團(tuán)體成為“湘江助手”，并發(fā)布巡查日志3366條，舉報水環(huán)境95例，有效處置回應(yīng)76例。同時，根據(jù)市轄區(qū)的劃分范圍，形成了8個固定的“個人河長助手”支隊與6個團(tuán)體單位的“企業(yè)河長助手”。通過近一年的實踐探索，湘潭市所推行的“河長制”，形成了以政府部門為主導(dǎo)、民間環(huán)保組織為載體、社會公眾為參與主體、“河長助手·湘江衛(wèi)士”為參與平臺的網(wǎng)絡(luò)化管理格局，或曰某種程度上的“全民治水”格局。本文所使用的資料來源于2017年11月，2018年1月、7月及9月筆者與同伴通過參與觀察、訪談以及內(nèi)部資料而來。

二、公眾參與“河長制”的可能空間

作為水環(huán)境治理的一項“新”制度，“河長制”的實質(zhì)是將環(huán)境管理從“管理”行動轉(zhuǎn)變到“治理”實踐的探索。傳統(tǒng)環(huán)境管理主要聚焦于解決集體行動困境問題的政府和私有化模型，而環(huán)境治理則強調(diào)除政府和產(chǎn)權(quán)安排外的多元社會主體的作用，是多個社會主體合作的多元協(xié)作或協(xié)同治理模型。然而，一個治理體制或模式的轉(zhuǎn)換不會一蹴而就，其需要處于治理場域中不同結(jié)構(gòu)的行動者相互形塑。因而，社會公眾能否獲取“河長制”這一水環(huán)境治理的參與空間，不僅取決于國家治理體制下的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型，還取決于公眾自身的努力與不同結(jié)構(gòu)主體之間的不斷協(xié)調(diào)。

1.體制吸納：地方政府的信任與需求

公眾參與環(huán)境治理的核心是建立起政府與公眾的互動關(guān)系，而政府與公眾之間的持續(xù)互動則以雙方的相互信任與互惠為前提。在以往探討公眾參與環(huán)境治理過程的研究中，研究者指出由于政府自身還未從管理轉(zhuǎn)變到治理的狀態(tài)，其一方面擔(dān)心公眾參與會脫離自身的掌控而導(dǎo)致局面失控影響社會穩(wěn)定;另一方面政府會因害怕公眾的監(jiān)督與問責(zé)所帶來的沖擊，而常常通過直接或間接的方式將公眾排除在環(huán)境治理之外，使得公眾難以獲取參與環(huán)境治理的機(jī)會。因而，社會公眾要持續(xù)有效地參與到“河長制”的實施過程中來，必然需要獲取政府的信任與支持。

信任是地方政府吸納社會公眾參與的前提，然而要推動政府讓渡空間給予社會，還需存在相應(yīng)的互惠基礎(chǔ)。為推動“河長制”的實施，國家雖出臺了相關(guān)文件和配備了專項資金，但由于人員配備上依然為原有體制內(nèi)的調(diào)配，在實施過程中往往會出現(xiàn)能力與規(guī)模的不匹配。

像湘潭市內(nèi)的一條河可以長達(dá)九十多公里，你要政府官員天天去看去巡這是不可能的，他們既沒有那么多精力也沒有那么多時間。（訪談記錄：20171102）

因而，受地方政府在環(huán)境保護(hù)的財政支出與人員配備上的不足，以及受環(huán)境問題的普遍性與復(fù)雜性的影響，僅憑其一己之力難以應(yīng)付上層政府所下達(dá)的層層指標(biāo)。同時，伴隨著公眾參與渠道的拓寬，地方政府常常因為公眾利益表達(dá)的沖擊，而陷入地方環(huán)境治理的被動狀態(tài)。

對于環(huán)境治理我們需要公眾的參與與配合，但是我們希望公眾的參與是理性的，有序的，是能配合政府開展。（調(diào)查日記：20171104）

因此，當(dāng)?shù)胤秸{社會力量進(jìn)行環(huán)境治理，可以解決環(huán)境問題創(chuàng)造政績，又能作為基層治理創(chuàng)新的政績時，必然會推動其吸納社會公眾參與“河長制”的實施過程，從而為公眾參與提供參與空間。

2. 社會內(nèi)生：民間環(huán)保組織社會資本的積累

以民間組織為中介的公眾參與能否成功踐行，取決于公眾是否愿意參與。在研究社會民眾與民間環(huán)保組織之間的互動時，研究者指出由于民間組織的活動效果與透明度上存在一定問題，或民間組織與政府之間的曖昧關(guān)系而致使其出現(xiàn)“信任困境”與“信任危機(jī)” ，影響社會公眾對其的信任與互動。同時，受我國政治體制和文化的影響，社會公眾對于環(huán)境治理往往依賴于政府的處理，缺乏自主參與的意識，而出現(xiàn)社會動員的失敗。

從實踐調(diào)查的過程中，我們發(fā)現(xiàn)湘潭環(huán)保協(xié)會之所以能夠以1公里為單位，在湘江湘潭段招募“湘江衛(wèi)士”，并成立湘江衛(wèi)士大隊（下設(shè)8個中隊），形成以四級河長制為主體，市民參與為輔助的網(wǎng)絡(luò)化管理格局，取決于該協(xié)會通過近十年所積累的社會資本。

由我們發(fā)動成立的8個中隊中，6個中隊是在原有志愿者基礎(chǔ)上建立，湘潭縣中隊長G原來是湘潭縣環(huán)保協(xié)會的;岳塘中隊長W是在我們環(huán)保協(xié)會負(fù)責(zé)某一工作的;雨湖中隊長T是一個長期志愿者，同時也是我們的一個預(yù)備黨員;昭山中隊長D、高新中隊長Z，他們不僅是已經(jīng)參與環(huán)境監(jiān)督好幾年的湘江守望者，而且也是當(dāng)?shù)氐沫h(huán)保精英，在當(dāng)?shù)匾呀?jīng)形成了一定的號召力和影響力，亦有一幫人聚集在他們周圍。（訪談記錄：20180102）

可以說，民間組織的社會資本積累，是保證動員公眾參與“河長制”成功的基礎(chǔ)。

3.核心樞紐：利益表達(dá)的集中與理性化

公眾作為一個利益集合體，其內(nèi)部不僅存在利益的競爭，且由于自身利益訴求的差異，在利益表達(dá)時難以達(dá)成一致，因而削弱了社會公眾追求共同利益的能力。同時，由于公眾主體自身能力的差異以及對環(huán)境問題關(guān)注的角度與程度的差異，常常會陷入集體行動困境，而難以在共同利益的基礎(chǔ)上與利益相關(guān)方建立起有效的溝通機(jī)制。因此，社會公眾要成為有效的參與主體，必然需要將分散的利益集中化、組織化，將公眾的利益訴求放在理性、可控的范圍內(nèi)。這也是當(dāng)?shù)厣鐣娔軌騾⑴c到“河長制”水環(huán)境治理過程中的重要原因。

在調(diào)查過程中我們發(fā)現(xiàn)，社會公眾之所以能夠有效參與，得益于以湘潭環(huán)保協(xié)會為載體的利益表達(dá)的理性化與集中化。一方面，其通過將分散的個體以中隊的方式進(jìn)行組織劃分，并推選中隊長以收集公眾意見，以有組織的方式進(jìn)行利益表達(dá)。另一方面，在表達(dá)方式上，通過對“河長助手”的培訓(xùn)，構(gòu)建利益表達(dá)模版，進(jìn)而確保公眾在利益表達(dá)內(nèi)容上的客觀化和方式上的理性化。

我們其實以前并不知道如何表達(dá)，現(xiàn)在我們受培訓(xùn)之后都是客觀地對問題進(jìn)行表達(dá)，并和當(dāng)?shù)卣纬蓛?nèi)部的溝通機(jī)制。（訪談記錄：20180102）

4.關(guān)鍵策略：公眾參與身份的精準(zhǔn)定位

近年來，國家環(huán)境話語不斷轉(zhuǎn)型，從可持續(xù)發(fā)展到科學(xué)發(fā)展觀再到生態(tài)文明，環(huán)境教育及宣傳的大力發(fā)展，不僅提高了社會公眾的環(huán)境意識，且促生了社會公眾參與環(huán)境治理的需求。然而，社會公眾雖具有參與環(huán)境治理的權(quán)利與意識，但受我國國家治理體系的影響，其依然在環(huán)境治理體系中處于邊緣狀態(tài)。在談及權(quán)利時，科爾曼曾指出權(quán)利的實施須以權(quán)力為保證，即權(quán)利持有者需憑借權(quán)力保護(hù)其要求，行動者依靠權(quán)力要求參與權(quán)利的分配。或者像我國研究者在研究行業(yè)協(xié)會的政策參與時所指出的，只有當(dāng)協(xié)會與政府之間的利益達(dá)成一致且形成一定的“利益契合”時，才能在一定程度上獲取政府支持。因而，當(dāng)前國家雖不斷在倡導(dǎo)公眾參與，但是在公眾如何參與以及參與方式上卻有著無形的界限。因此，當(dāng)前社會公眾要參與到當(dāng)?shù)丨h(huán)境治理，還需要找到與地方政府相應(yīng)的切合點，以獲取權(quán)力的支持。

在以往社會組織為獲取政治合法性與支持時，往往會將自己的定位契合于政府的利益需求。不無意外，在湘潭所開展的“河長助手”中的公眾參與定位時，湘潭環(huán)保協(xié)會一方面按照地方政府的需求，另一方面根據(jù)社會公眾的參與能力與權(quán)利，將自身定位成地方政府的“助手”。“助手”是指“幫忙而不添亂，切實而不表面”，以協(xié)助政府落實“河長制”中的六項任務(wù)，以分解地方政府壓力的一個定位。

我們沒有定位于“民間河長”這個名字而是‘河長助手，因為我們的定位是要與政府掛鉤對接，利用政府的賦權(quán)協(xié)助政府而開展行動的一個定位。（訪談記錄：20180102）

總而言之，以尋找政府的“利益契合”方式將自身定位“助手”，為其參與“河長制”找到了生存空間。

三、公眾參與“河長制”的可為進(jìn)路

要推動“河長制”的持續(xù)發(fā)展，必然需要避免其在運行過程中的“運動式治理”弊端。在對湘潭市公眾參與“河長制”的調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)為落實和推動“河長制”的長效發(fā)展，該地區(qū)的公眾參與主要從橫向和縱向兩方面展開。橫向方面主要通過對具有平等地位和權(quán)利的社會公眾進(jìn)行動員與主體性培育，增強社會資本構(gòu)建公共空間，從而推動“河長制”在實施過程中的常規(guī)性治理機(jī)制的建立。縱向方面則將公眾參與納入“河長制”的實施過程中，建立政府與社會之間的平等互動關(guān)系，形成“協(xié)同共治”模式并重構(gòu)“河長”的考核體制，提升“河長制”實施過程中的有效性與合法性，打破地方政府的惟上負(fù)責(zé)制，從而避免“河長制”消解于科層制的窠臼。

其一，以“河長助手”為依托，突破體制內(nèi)動員難以真正激活公眾參與熱情的局限

權(quán)力的集中是“河長制”在當(dāng)前水環(huán)境治理過程中取得成功的重要因素。但環(huán)境治理的主要問題不是如何強化管制，而是如何保護(hù)公眾利益、滿足公眾需求。同時，在明確劃分對等權(quán)力與責(zé)任之后，政府（官員）能否真正解決具有外部性與公共性特點的環(huán)境問題，不僅需要體制內(nèi)資源的運作，也需要來自企業(yè)、非政府組織和公眾等各種力量的支持與合作。此外，科層動員有余而社會動員的不足，亦會伴隨著社會權(quán)力的分散和治理主體的多樣化而致使威權(quán)治理的基礎(chǔ)受到挑戰(zhàn)，而使“運動”本身成為環(huán)境治理的障礙，甚至失去存在的根基。 因此，“河長制”能否最終取得成功，還依賴于能否有效動員社會公眾的參與，培養(yǎng)公眾的主體性進(jìn)而構(gòu)建公共性。

湘潭市在動員公眾參與“河長制”的過程中，主要以“河長助手”為依托在全市展開。在農(nóng)村方面，其主要通過駐扎農(nóng)村宣傳和發(fā)放相關(guān)水環(huán)境保護(hù)資料，以及講解“河長制”為主要內(nèi)容的參與方式，以提高村民參與的可能。

我們都是喝這條河里的水的，但是臟了就只能看著臟了，村長不管，政府不管，我們也沒有能力管，我們什么都不懂。（訪談記錄：20180112）

在市區(qū)方面的動員，則主要依托“河長助手”進(jìn)社區(qū)與企業(yè)的宣講與行動動員。如每月定期征集公眾開展“凈灘行動”讓其了解河流垃圾的主要來源，而提高自身在生活中的環(huán)保意識。

以前的時候?qū)τ诤恿魇菬o感的，沒有去接觸過，但是因為單位會組織嘛，就會感受到原來我們喝的水是來自這里，而這里的環(huán)境又那么差，就產(chǎn)生一種愧疚感，在生活中就會去注意了，有時候覺得挺有意義的，就會帶朋友一起來參加。（調(diào)查日記：20170112）

其二，以公眾“日常巡查”為基礎(chǔ)，確保“河長制”實踐常態(tài)化治理的持續(xù)推進(jìn)

在以往的環(huán)境管理活動中，地方政府往往將其定位為中央政府對于環(huán)境管理的代理方。在環(huán)境管理的過程中，其大多“依葫蘆畫瓢”地在形式上完成行動方案，而很少根據(jù)地區(qū)具體實際情境展開，從而使得看起來轟轟烈烈的“環(huán)境運動”只是一時之景，難以常態(tài)化。政府在落實“河長制”的過程中，盡管為每一條河或者河流的某一段都落實到了具體的“河長”， 但“河長”的任職只是環(huán)境責(zé)任的承包者，是為更好推動下級政府更加積極開展水環(huán)境保護(hù)的手段，而并非真正的環(huán)境執(zhí)行者。因此，在落實“河長制”的工作時，其往往習(xí)慣或照搬以往的行動路徑，運用“專項治理行動”等方式展開。

然而，以專項治理展開的環(huán)境保護(hù)行動，是從行政管理的角度展開，其不僅行動成本高，且在開展過程中往往限于體制內(nèi)的人員參與，而難以持續(xù)推進(jìn)。因而，要實現(xiàn)“河長制”在地方的持續(xù)推進(jìn)，還需要將環(huán)境保護(hù)融入當(dāng)?shù)毓姷娜粘Ｉ钪小＿@也是在湘潭開展“河長制”的一個特點，其通過招募當(dāng)?shù)亍昂娱L助手”負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)睾佣蔚耐瑫r，也以巡河激勵的方式培育公眾的“日常巡查”機(jī)制。

我們差不多每周都會來這里進(jìn)行巡河，一方面是因為有獎勵，另一方面是因為做這些事情的時候，政府也有反應(yīng)，所以做著也有興趣，像我們在舉報電打魚的時候，執(zhí)法部門都很快就到了。（訪談記錄：20171102）

當(dāng)社會公眾的環(huán)境責(zé)任意識被喚醒，其在落實“河長制”的具體內(nèi)容時，將不只是被動式形式化地開展，而是作為環(huán)境保護(hù)主體推動地方政府的行動。

像上次政府那個百天行動的治采砂專項行動結(jié)束之后，我們又發(fā)現(xiàn)挖山砂的出現(xiàn)，因為山砂的利益誘惑實在太大了，他們等政府一收工就在暗地里開工，政府根本就沒有那么多人力和精力去管。但是，這個問題不解決的話，我們的生態(tài)環(huán)境就得不到解決，所以我們除了平常的時候進(jìn)行監(jiān)督，還在公眾號上倡導(dǎo)政府要把“采砂”問題做個常態(tài)化的事情去處理而不是僅僅停留在那100天。（訪談記錄：20180911）

因而，相對于由政府自上而下的被動參與，社會公眾自下而上的主動參與將更有利于政府根據(jù)地方實際情況進(jìn)行常態(tài)化的治理。

其三，以“協(xié)同共治”為核心，吸納公眾參與以提升“河長制”實施的有效性與合法性

為打破常規(guī)治理的窠臼，政府常常會通過運動式治理來維護(hù)自身的權(quán)威，但運動式治理不僅使環(huán)境治理成為政府的“獨角戲”，且在治理過程中呈現(xiàn)出治理成本高、治理有效性與合法性等不足的弊端。在當(dāng)前的環(huán)境治理過程中，政府雖一直強調(diào)多元主體，但在“河長制”實施過程中并未走出這一弊端，其能在眾多水環(huán)境治理的制度中脫穎而出，依舊是因為“權(quán)威性依賴模式” 確保了治理過程中體制內(nèi)縱向信息的流動，實現(xiàn)了體制內(nèi)自上而下的有效性。但是，治理的有效性不僅包含自上而下的有效性，且包含著自下而上的社會層面對治理績效的認(rèn)可度、滿意度以及合法性認(rèn)同。因此，作為水環(huán)境治理的“河長制”若要打破治理過程中的高行政成本，提高治理的有效性與合法性，必然需要將作為直接利益相關(guān)者的公眾納入其中。

公眾作為當(dāng)?shù)丨h(huán)境利益的直接相關(guān)者，其不僅對當(dāng)?shù)丨h(huán)境問題具有較強敏感性，且在日常的生活實踐中對環(huán)境問題形成了一定的經(jīng)驗常識。因而，政府在開展環(huán)境治理時若不能秉承著開放、參與和合作的多元治理模式，讓那些離“環(huán)境”最近的人參與到環(huán)境治理中來，那么環(huán)境治理的效果將遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到帕累托最優(yōu)。在湘潭開展“河長制”的過程中，為更好實現(xiàn)水環(huán)境治理的目標(biāo)，政府部門一方面常常主動或被動地采取“座談會”的方式，對公眾的需求、建議進(jìn)行收納的同時，對自身所開展行動的進(jìn)展與難處同公眾進(jìn)行交流，以期獲取公眾的支持與認(rèn)可。另一方面則通過微信群與私人電話與公眾建立聯(lián)系，以做到盡可能快的方式反應(yīng)公眾的舉報。如針對政府難以具體落實和解決的“電打魚”“黑臭水體”“非法采砂”等問題，在“河長助手”們的屢次舉報與曝光下，推動畜牧局、水產(chǎn)局、住建部、環(huán)保局與水務(wù)局等政府部門，就當(dāng)?shù)氐膶嶋H問題與公眾展開座談，聽取公眾的需求與意見。

其四，以“環(huán)境道德”培育為導(dǎo)向，消除“運動式治理”治標(biāo)不治本的潛在隱患

水環(huán)境的治理不是針對某一河流，某一問題，增加資金的投入、確立更多項目和數(shù)字化指標(biāo)就能解決的，而應(yīng)是一種綜合性的社會整治。關(guān)于環(huán)境問題解決的研究，研究者早已提出治污是標(biāo)、治人是本的觀點，即要解決好環(huán)境問題首先要解決人的行為和觀念。但是，在地方政府的實踐過程中，不難發(fā)現(xiàn)其更加偏愛于技術(shù)化、工程化這種立竿見影的事后環(huán)境管理，而忽略對于污染制造者的“人”進(jìn)行治理。因而，當(dāng)政府部門在不同地區(qū)或全國掀起一輪又一輪的環(huán)境治理風(fēng)暴，卻依然不能最終改善當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境問題。“河長制”所制定的六大任務(wù)，不管是加強水資源保護(hù)還是加強水域岸線管理保護(hù)都與公眾的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。因此，如若要避免以往“運動式治理”治標(biāo)不治本的弊端，在實施過程中必然需要從“人”的人文關(guān)懷與價值培育入手。

奧爾多·利奧波德在《沙鄉(xiāng)年鑒》中曾提出過，只有我們能夠看到、感受到、喜愛或信任某一事物時，我們才會產(chǎn)生倫理感，才會考慮到土地自身的價值，才會去自覺地保護(hù)它。在湘潭，為培育公眾的環(huán)境道德，其一方面針對孩子和家庭推出“上游一公里”，即帶孩子去查看水源地以及查看排污口，以從小培育孩子對河流的感情，讓其明白水環(huán)境的價值，教育其在日常生活中如何保護(hù)河流的同時，以孩子為切入點推動以家庭為單位的公眾減少在日常生活中的環(huán)境污染。

我們家的小孩自從參與過一些這樣的環(huán)保活動之后，就會開始監(jiān)督我們在家的一些生活用水、用紙之類的問題了。（調(diào)查日記：20170722）

另一方面針對企業(yè)，則主要通過對企業(yè)負(fù)責(zé)人灌輸和培育企業(yè)負(fù)責(zé)人對環(huán)境保護(hù)的重視，將日常水環(huán)境保護(hù)的意識納入企業(yè)體制內(nèi)，推動企業(yè)履行社會責(zé)任，從而實現(xiàn)企業(yè)在源頭上減少污染。

其五，以“自下而上”的問責(zé)考核為突破，切實扭轉(zhuǎn)“運動式治理”績效考核的行政傾向

在環(huán)境治理方面，我國所實施的是上級政府向下級政府下達(dá)指標(biāo)，分解任務(wù)、量化考核的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制。然而，根據(jù)以往環(huán)境治理的經(jīng)驗，環(huán)境保護(hù)之所以難以達(dá)到預(yù)期的重要原因是地方政府執(zhí)法不力，環(huán)保措施落實不到位，以及監(jiān)管者與被監(jiān)管者之間的“信息不對稱”和資源約束。當(dāng)前“河長”雖面臨著“一票否決”的問責(zé)，但由于當(dāng)前的考核方式為行政系統(tǒng)內(nèi)部考核，而使其在落實“河長制”的過程中具有較大討價還價的空間。同時，在“政治錦標(biāo)賽”的誘導(dǎo)以及委托-代理所提供的空間下，下級政府在面對上級政府的層層加碼時，往往會通過各種應(yīng)對策略來敷衍或弱化政策的實施 ，而消解“河長制”在實施過程中的優(yōu)勢，落入科層制的窠臼。因而，要實現(xiàn)“河長制”中關(guān)于河湖水岸線管理保護(hù)、水污染防治和水環(huán)境治理等六個方面的目標(biāo)，以及確保“河長制”在實踐層面的持續(xù)性、有效性，不僅取決于持續(xù)的大量的資金支持，還取決于是否具有完善的監(jiān)督系統(tǒng)以及公開透明的程序以真正實現(xiàn)“河長制”運行的持續(xù)高效。

“自下而上”的考核機(jī)制，是指在“河長制”實施過程中“河長助手”對“河長”的日常工作進(jìn)行打分評價，并納入“河長”的日常績效考核體系中，實現(xiàn)公眾對“河長”的監(jiān)督，從而打破地方政府的惟上負(fù)責(zé)制。

像我們河長助手有一個很大的特點就是直接給各級河長打分，作為政府考核級層官員的一個依據(jù)。對于我們舉報的內(nèi)容，當(dāng)?shù)睾娱L如果處理得不好，那我們不僅在分?jǐn)?shù)上不會好看，還會每個月直接和市里反映，所以每次地方河長對于我們的舉報都比較重視。（訪談記錄：20171102）

另一方面，為避免社會公眾的監(jiān)督陷入官僚庇護(hù)主義，公眾又通過借助傳統(tǒng)媒體與新媒體平臺對自身的監(jiān)督行動進(jìn)行賦權(quán)，使得“河長”的公務(wù)作為在陽光下運行，從而避免“河長制”落入“數(shù)字游戲”。

當(dāng)政府在面對我們的舉報無作為時，媒體就是我們很重要的工具，我們可以將環(huán)境污染問題通過新媒體向社會公眾發(fā)布，并結(jié)合傳統(tǒng)媒體給政府部門帶來壓力，以給予其警醒。（訪談記錄：20171102）

因此，當(dāng)“河長”的行動能受到體制外的有效監(jiān)督時，“河長制”的運行將不只是停留在河長辦公室之內(nèi)，而是在水環(huán)境治理的一線之上。

四、結(jié)論與討論

“河長制”作為當(dāng)前我國水環(huán)境治理的主要治理制度，當(dāng)前其雖能憑借“運動式治理”的優(yōu)勢，在水環(huán)境治理方面發(fā)揮出較大作用，但環(huán)境治理作為一項長期的生態(tài)治理需要長期保障。因而，在“河長制”完善過程中我們必然需要確保“運動式治理”有效性的同時，確保其優(yōu)勢的長效化，即將非常規(guī)的常態(tài)治理轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶滦统B(tài)治理模式”。當(dāng)前對于這種嘗試的探討，研究者們一方面將希望寄托于制度與法律的完善，另一方面則寄托于公眾參與，讓公眾參與推進(jìn)“河長制”的完善。然而，受我國環(huán)境治理文化的影響，當(dāng)前公眾在參與“河長制”開展的過程中，雖呈現(xiàn)出“民間河長”“百姓河長”等創(chuàng)新模式，但這些模式大多是建立在政府購買社會組織的服務(wù)基礎(chǔ)之上。因而，當(dāng)前公眾能否有效參與“河長制”，還在一定程度上受當(dāng)?shù)厣鐣M織自身發(fā)展和能力的影響。

通過對湘潭市“河長制”實踐中的公眾參與進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，基于地方政府對社會公眾的信任與需求、當(dāng)?shù)孛耖g環(huán)保組織的社會資本積累、參與過程中公眾的精準(zhǔn)身份定位以及利益表達(dá)的組織化與理性化的前提，社會公眾參與“河長制”成為可能。但是，這種參與建立在互惠關(guān)系的基礎(chǔ)之上，一方面地方政府需要借助社會主體，維護(hù)地方政府權(quán)威、整合民眾對政權(quán)體制的支持和社會控制的過程，同時完成上級層層加碼的指標(biāo)，以獲取環(huán)境政績;另一方面因為政府掌握著權(quán)力這種稀缺資源，社會主體要實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，以及獲得某些心理、精神與物質(zhì)上的激勵，必然需要地方政府的支持。因此，任何一方的失衡與利益轉(zhuǎn)變都將打破由其所構(gòu)建的參與空間，而失去建立在互惠關(guān)系基礎(chǔ)上的政社互動。

同時，政府對“運動式治理”的偏好，實質(zhì)是由于政府社會動員的能力不足，而之所以出現(xiàn)這種不足取決于國家治理的邏輯。在我國，國家與社會的關(guān)系是模糊重疊的，即社會寓于國家之中，國家統(tǒng)合著社會，社會并不是獨立的領(lǐng)域。因而，環(huán)境治理的任務(wù)主要依賴于政府的治理，而難以建構(gòu)出以公眾為主體的公共空間，彌補政府和市場的失靈。然而，如果民眾的意識、素質(zhì)以及參與能力得不到提升，那么國家和政府的治理亦將失去相應(yīng)的效應(yīng)。在湘潭市的公眾參與過程中，社會公眾主要從橫向與縱向兩個方向展開，以試圖讓“河長制”在當(dāng)?shù)馗玫芈涞卦M(jìn)而彌補“河長制”實施過程中的社會動員不足、短暫化與形式化、治理成本高、合法性與有效性不足等“運動式治理”的弊端。但是，當(dāng)前我國以民間組織為中介的公眾參與所能發(fā)揮的作用還是薄弱的，一方面受國家治理邏輯，公眾所能發(fā)揮的作用局限于協(xié)助與監(jiān)督地方政府，進(jìn)而朝向公眾所期望的發(fā)展，但是類似于政府服務(wù)購買的公眾參與容易從公對公的“事本主義”轉(zhuǎn)向培養(yǎng)與政府官員之間私對私的“人本主義”性質(zhì)的個人關(guān)系，而使得推進(jìn)公眾參與以實現(xiàn)共同利益的意義打折扣;另一方面，受民間組織自身發(fā)展的困境與不足，當(dāng)政府資金或需求降低時，那么其將難以持續(xù)地動員和聯(lián)合公眾參與到“河長制”的過程中來，而最終難以在根本上推動“河長制”持續(xù)推進(jìn)。

總的來說，要推動“河長制”的長效化，需要激活民間治理機(jī)制培育社會資本。但受權(quán)力與權(quán)利之間的不對等關(guān)系的影響，公眾的參與有效性依然建立在政府的承認(rèn)之上。因而，要推動“河長制”的持續(xù)和長效化，不僅需要找到不同利益主體的共同利益，以推動環(huán)境治理朝向一個更好的面向發(fā)展，而且需要在制度上進(jìn)行完善，以回應(yīng)公眾的共同需求，從而真正實現(xiàn)環(huán)境治理的可持續(xù)。

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② 陳阿江：《水污染的社會文化邏輯》，《學(xué)海》2010年第2期，第63-65頁。

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（責(zé)任編輯：何 頻）