遼寧省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次提升的阻礙及提升對策研究

張穎

遼寧省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的支付風(fēng)險(xiǎn)是由多方面原因造成的，而養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的統(tǒng)籌層次低在其中具有較大影響，在提升養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次中，阻礙重重。通過設(shè)置過渡期允許多種統(tǒng)籌層級并行，縮小利益格局調(diào)整中的不公;確保資金專用性并建立省級統(tǒng)一社保繳費(fèi)平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)省級籌資及推進(jìn)參保職工信息化工程，增進(jìn)社保基金收支信息的透明性等措施來提升基金統(tǒng)籌層次。

一、遼寧省提升養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次中所遭遇的阻礙

（一） 上下級政府間利益格局調(diào)整的不公

遼寧省管轄14個(gè)市，由于自然稟賦與社會(huì)基礎(chǔ)的不同，導(dǎo)致這14市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、收入增長狀況與養(yǎng)老金運(yùn)行有很大差別，要實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級統(tǒng)籌，意味著地方利益格局與政府行政權(quán)力的大調(diào)整，一些地方政府在自身利益流失的預(yù)期影響下，勢必會(huì)對統(tǒng)籌層次提高持抵觸的態(tài)度。

1. 上下級政府之間財(cái)務(wù)激勵(lì)不相容，省級統(tǒng)籌難以達(dá)成共識(shí)

遼寧省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的省級統(tǒng)籌要求原來由各縣、市收繳的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)全部統(tǒng)一上解到省級政府，這個(gè)過程中上下級政府的財(cái)務(wù)激勵(lì)并不相容：一方面，遼寧省政府往往傾向于接管具有基金結(jié)余縣、市的“盤子”，而對于原先存在大量養(yǎng)老金缺口的縣、市則帶有無奈而為之的推諉情緒;另一方面，從下級政府來講，那些愿意上解基金收入的市、縣往往是常年處于基金收不抵支狀態(tài)的地區(qū)，而那些基金常年處于盈余狀態(tài)的市、縣卻不愿意上解。上述財(cái)務(wù)激勵(lì)不相容的矛盾成為現(xiàn)實(shí)中阻礙養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌的制約因素。

2. 行政權(quán)力變更，下級政府產(chǎn)生抵觸

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的省級統(tǒng)籌意味著遼寧省原市、縣級部門對當(dāng)?shù)鼗攫B(yǎng)老保險(xiǎn)辦法的制定權(quán)、養(yǎng)老金發(fā)放權(quán)、盈余養(yǎng)老金的支配權(quán)等全部上收至省級。而原先的這些市、縣級部門要么接受來自省級的機(jī)構(gòu)調(diào)整，成為垂直化養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)中的下級機(jī)構(gòu)，要么繼續(xù)保持原先的機(jī)構(gòu)身份，但實(shí)質(zhì)上只不過是省級部門的一個(gè)執(zhí)行單位。這個(gè)過程弱化了地方政府的權(quán)力，特別是對于那些具有大量養(yǎng)老保險(xiǎn)基金盈余的地區(qū)，統(tǒng)籌層次的提升還致使他們喪失了對基金盈余的支配和使用權(quán)，實(shí)際上相當(dāng)于失去了一部分可供投資以促進(jìn)增長的資本。由此看來，具有基金盈余的下級地方政府抵觸省級統(tǒng)籌也是一種“理性”選擇。

3. 財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，省級統(tǒng)籌動(dòng)力不足

當(dāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌實(shí)施后，各地方的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全部收繳到遼寧省級政府，但如果經(jīng)費(fèi)不足，市、縣級人民政府按2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》中所做出的法律規(guī)定仍然需要承擔(dān)一定的資金支持義務(wù)。這就會(huì)造成遼寧省級以下14個(gè)地方政府的不公平感，本地的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)被全部上繳了，而縣、市級政府卻還要為養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)提供財(cái)務(wù)支持，這種財(cái)權(quán)與事權(quán)的分離勢必會(huì)挫傷市、縣政府推動(dòng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌的積極性。

（二） 省級籌資難以實(shí)現(xiàn)

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌要以財(cái)權(quán)在省級的實(shí)現(xiàn)為標(biāo)志，也就是說，提升養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的關(guān)鍵在于解決養(yǎng)老金在省級的籌資問題。目前來看，遼寧省養(yǎng)老保險(xiǎn)省級統(tǒng)籌遲遲沒有見到成效很大一部分原因就在于省級籌資面臨重重困難。首先，遼寧省政府位于省會(huì)城市沈陽，對于所轄市、縣的情況缺乏了解，在社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)條塊分割的條件下，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的籌資只能通過市、縣的稅務(wù)部門進(jìn)行征繳;其次，遼寧省政府目前政務(wù)系統(tǒng)中的信息化建設(shè)還具有滯后性，養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)信息難以在省一級達(dá)成統(tǒng)一，因此難以在省級開展這項(xiàng)工作;再次，在社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)沒有形成省級統(tǒng)一管理、稅務(wù)系統(tǒng)難以在省級聯(lián)網(wǎng)互通數(shù)據(jù)、社保基金運(yùn)行的監(jiān)督與管理沒有在省級形成垂直體系的情況下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的省級籌資便難以實(shí)現(xiàn)。

（三） 社保基金收支數(shù)據(jù)信息非透明化運(yùn)行也為省級統(tǒng)籌設(shè)置了障礙

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的省級統(tǒng)籌需要建立在精確的歷史數(shù)據(jù)與透明化的數(shù)據(jù)信息運(yùn)行平臺(tái)的基礎(chǔ)上，因?yàn)橹挥羞@樣才能知道各級市、縣的養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)的具體情況如何，才能明確養(yǎng)老金在不同市、縣之間的統(tǒng)籌調(diào)劑情況，也才能對于省級統(tǒng)籌后的基金運(yùn)行情況做好管理與監(jiān)督工作。然而，目前的情況卻是，無論是社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)還是稅務(wù)機(jī)關(guān)，抑或是財(cái)務(wù)部門，都沒有將社保基金收支的詳細(xì)數(shù)據(jù)信息公布出來。我們目前能夠查找到的遼寧省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支的數(shù)據(jù)都是從國家統(tǒng)計(jì)年鑒上看到的總數(shù)情況，缺乏詳細(xì)的收支來源信息，尤其是對于養(yǎng)老保險(xiǎn)的籌資而言，財(cái)政撥款、國有股轉(zhuǎn)持、基金投資收益等占比情況無從知曉。社保基金數(shù)據(jù)的這種非透明化運(yùn)行狀態(tài)導(dǎo)致省級統(tǒng)籌實(shí)行后，市、縣政府具有少報(bào)、瞞報(bào)、虛報(bào)社保繳費(fèi)的機(jī)會(huì)主義傾向，導(dǎo)致基金調(diào)劑功能難以得到有效發(fā)揮。

二、 遼寧省提升養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)籌層次的對策建議

（一）設(shè)置過渡期允許多種統(tǒng)籌層級并行，縮小利益格局調(diào)整中的不公

允許多種統(tǒng)籌層次并存，這是作為一種縮小利益大調(diào)整幅度的辦法構(gòu)想，即從某一個(gè)時(shí)點(diǎn)開始，新入保的人員全部納入省級統(tǒng)籌，而對已參保的人員繼續(xù)實(shí)行原先層次的統(tǒng)籌，新增退休人員養(yǎng)老金由省級統(tǒng)籌支付，原有退休人員養(yǎng)老金繼續(xù)按原辦法領(lǐng)取。省級統(tǒng)籌在養(yǎng)老金支付上與原統(tǒng)籌互動(dòng)，盡管新增退休人員的養(yǎng)老金由遼寧省統(tǒng)籌支付，但這筆資金可以先劃撥給原先的統(tǒng)籌單位，原統(tǒng)籌單位核定每一個(gè)退休者應(yīng)當(dāng)領(lǐng)取的金額后，按多退少補(bǔ)的原則，將養(yǎng)老金支付給領(lǐng)取者。多退少補(bǔ)，是為了實(shí)現(xiàn)過渡時(shí)期養(yǎng)老金支付的盡可能公平。對于發(fā)生遷移的勞動(dòng)力，在遷入地進(jìn)行續(xù)保時(shí)納入省級統(tǒng)籌，過去在遷出地發(fā)生的繳費(fèi)貢獻(xiàn)按比例折算為省級統(tǒng)籌的繳費(fèi)年限，但實(shí)際資金不必上收至省級統(tǒng)籌賬戶，新發(fā)生的省級統(tǒng)籌繳費(fèi)由省級統(tǒng)籌單位轉(zhuǎn)移一部分給其原統(tǒng)籌單位用作維持“老的退休人”的一部分養(yǎng)老金，可按其如果不轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖壗y(tǒng)籌情況下的繳費(fèi)額，直到遷移者退休。當(dāng)原有統(tǒng)籌范圍的勞動(dòng)者全部退休或發(fā)生了一次跨統(tǒng)籌區(qū)遷移時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的省級統(tǒng)籌全部完成，此時(shí)各地健在的原有“老的退休人”的支付責(zé)任可以由各級財(cái)政和養(yǎng)老保險(xiǎn)系統(tǒng)共同承擔(dān)。

（二）確保資金專用性并建立省級統(tǒng)一社保繳費(fèi)平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)省級籌資

提升基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次的關(guān)鍵在于解決統(tǒng)籌所在層級的籌資問題。首先，要進(jìn)一步確保統(tǒng)籌賬戶內(nèi)資金的專用屬性，新一級的統(tǒng)籌建立后的支付責(zé)任，上一級政府的有關(guān)部門可以會(huì)同下一級人民政府和財(cái)政部門等共同制定現(xiàn)有基金的投資和管理辦法，以及虧空的填補(bǔ)辦法，根據(jù)不同地區(qū)的實(shí)際情況，承擔(dān)共同而有差別的責(zé)任。其次，要構(gòu)建省級統(tǒng)一的社保繳費(fèi)信息平臺(tái)，統(tǒng)一由稅務(wù)部門征收全省納入省級統(tǒng)籌部分的人員的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，為逐步實(shí)現(xiàn)省級籌資奠定信息化基礎(chǔ)。

（三）推進(jìn)參保職工信息化工程，增進(jìn)社保基金收支信息的透明性

建立城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人的繳費(fèi)記錄、就業(yè)歷史、健康狀況等方面的電子檔案，在確保個(gè)人隱私的前提下，參保人和經(jīng)辦機(jī)構(gòu)授權(quán)人員在全國各處可查個(gè)人的最低退休條件、養(yǎng)老金領(lǐng)取標(biāo)準(zhǔn)等信息。這樣以便在統(tǒng)籌層次提升的過渡期內(nèi)，為遷移勞動(dòng)者辦理續(xù)保手續(xù)，同時(shí)杜絕不符合條件的提前退休現(xiàn)象的發(fā)生。此外，還可以授權(quán)一支獨(dú)立的調(diào)研隊(duì)伍，跟蹤遼寧省14市的社保基金收入與支出詳細(xì)數(shù)據(jù)信息，利用過渡期的時(shí)間，構(gòu)建起一套完整的社保基金收支情況數(shù)據(jù)表，并形成數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)更新機(jī)制，增強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)收支管理的透明性，為真正意義上的省級統(tǒng)籌奠定大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

[參考文獻(xiàn)]

[1]柳清瑞，沈毅：城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率研究——以遼寧省為例[J]，成都理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，20（5）：66-72.

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基金項(xiàng)目：L18ASH001、L18BJY010

（作者單位：沈陽師范大學(xué)，遼寧 沈陽 110034）