健全權力清單制度的動態調控機制

王芳 王麗華

[摘要]權力清單制度是立足我國現實國情的一項制度創新，但是這一新生制度在實踐層面中仍存在一些問題，部分權力清單的內容與現行立法不一致，或者因政府職能轉變而需改變，或者因法律法規的修改而具有滯后性。為了保障權力清單制度的合法性和合理性，必須要根據法律法規的立改廢、機構改革和職能調整等情況，對權力清單及時進行修改。權力清單動態調控機制的完善應當在堅持職權法定原則、行政自制原則和公眾參與原則的基礎上，明確權力清單動態調控的依據、條件、主體和程序。

[關鍵詞]健全;權力清單制度;動態調控機制

[中圖分類號]D262.6? ?[文獻標識號]A? ?[文章編號]1009-0169（2019）09-0023-05

一、引言

權力清單制度作為當前深化行政體制改革的核心之舉，是推進國家治理體系和治理能力現代化、促進政府簡政放權的重要舉措。目前，權力清單制度在全國范圍內得到了大力推行。以省級政府為例，在2016年初西藏自治區政府民宗委的權力清單在網上發布后，全國 31個省級政府的權力清單全部完成公布工作，并取得了多方面成效 [1]。如安徽省、遼寧省都精簡行政權力數千項，其精簡數量達到了原先權力事項的60%以上[2]。權力清單制度是立足我國現實國情的一項制度創新，經過幾年的發展，已經積累了大量的經驗，取得了一定的成效。但作為初次嘗試的新生制度，它在實施過程中仍存在諸多問題，例如權力清單缺乏規范的動態調控機制，沒有根據法律、法規的立改廢或行政機關（構）的調整而進行相應的調整或修改。雖然中辦、國辦聯合印發的《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）明確要求“建立權力清單的動態調整和長效管理機制”。然而，截至目前，僅有浙江省在其權力清單中增加了權力調整記錄鏈接，而多數省份僅以公告形式對清單進行調整，并沒有建立規范的動態調控機制。權力清單的公示不能是“一次性”的，權力清單的內容也應該保持與時俱進。否則，就會使權力清單制度停滯不前而形同虛設 [3]。

雖然學術界研究權力清單的期刊、論文數量很多，但是對于作為該制度后續保障的動態調控機制的研究尚處于起步階段，學者張鳴認為應當對公布的權力清單定期進行修改完善，進一步明確哪些權力事項該削減，哪些該下放，哪些該保留，使清單內容跟上改革的步伐[4]。學者王春業認為要彌補權力清單制度的不足必須以法律或行政法規的形式對權力清單制度進行明確規定[5]。有學者認為在地方行政體制改革的過程中應當結合實踐經驗對權力清單進行定期整理、修訂[6]。還有的學者認為要利用好這一制度，規范動態調整不能任意，應該有完善的論證體系及導入機制[7]。總的來說，對于權力清單動態調控機制問題，學者提出了一些很有價值的建議。然而，關于動態調控機制的論文大多只是作為文章的某一部分進行簡短的論述，目前的研究還不夠深入，還未形成系統性的研究成果。權力清單制度的動態調控機制理論研究的不足，不利于權力清單制度的順利推行。本文即以權力清單的動態調控機制為研究對象，從理論上分析基于本土化生成的權力清單動態調控的必要性并嘗試為編制權力清單的動態調控機制提出合理有效的建議，在理論總結提煉后反哺權力清單制度的實踐，讓權力清單制度真正“活起來”。

二、健全權力清單動態調控機制的必要性

權力清單制度在實踐層面中仍存在一些問題，例如，部分權力清單的內容與現行立法不一致，或者因政府職能轉變而需改變，或者因法律法規的修改而具有滯后性。為了確保權力清單制度的科學合法，使其能夠在實踐中有效發揮作用，必須健全權力清單動態調控機制，使權力清單制度能夠不斷地與時俱進，這是保障權力清單制度科學性、有效性的關鍵。

（一）部分權力清單的內容與現行立法不一致

憲法、法律、法規、規章是權力清單制度的理論依據和實質淵源。當前，在中央層面的文件中，僅《指導意見》系統規定了權力清單制度的構建，其作為制定權力清單的準則性文件，僅對清單制度的基本要求、主要目標和組織實施方面進行了闡述，規定的較為宏觀、籠統，未進行系統性建構[8]。因此，權力清單的編制缺少統一的標準，各地權力清單的編制比較混亂，隨意刪改權力清單內容或者自行出臺“紅頭文件”設定法律沒有規定的權力現象也較為突出。例如：同一級別的政府的職能部門，其職權數量大體上應保持一致，但是各地權力清單所列職權數量差異很大，例如，山東省發改委在其權力清單中共列出47項權力，河南省發改委列出了52項權力，而安徽省卻只有18項。另外，有關行政權力的規定大多散見于多個法律法規中，每項行政權力往往由多個不同的法律依據或條款進行規定，由于相關法律規定比較抽象、分散和繁雜，這就加大了科學編制權力清單的難度，在編制權力清單時，一次性完全厘清行政機關職權的難度較大，可能會出現將法律法規中未做規定或規定不明確的內容列入其中，導致權力清單中列舉的權力事項與法律法規不一致的現象。因此，有必要健全權力清單動態調控機制，取消沒有法律依據的行政職權。

（二）部分權力清單內容因政府職能轉變而需改變

法治政府理論認為政府應是職能明確、科學的政府，權力清單作為行政權力的形式載體和外在表現，應隨著政府職能轉變而靈活調整。亨廷頓曾指出：伴隨著現代化而來的，是政府權威的不斷擴張和政府管理活動的增多，即使國家為遏制這一現象而制定相應的法律，政府濫用權力的天然傾向也不會停止[9]。因此，為防止公權力濫用，黨的十八大以來，我們黨制定了深化行政體制改革這一重大戰略部署，將簡政放權作為這一戰略的關鍵一環。為適應簡政放權的需求，解決各部門之間職能相互交叉、遇事互相扯皮等痼疾，近年來政府職能進一步轉變，積極“瘦身”，包括上級政府下放、整合權力，行政機關或機構的合并、分解以及新機構的出現、舊機構的取消等，此時，政府公布的權力清單也應與時俱進。簡政放權是個長期的工程，權力清單也應該隨之及時調整。目前，由于缺乏規范的權力清單動態調控機制，權力清單的修改完善工作大多沒有列入各級政府及其部門的常態化工作內容，各級政府也并未配備相應的機構和人員實施此項工作，這使得各地權力清單的內容很難跟上政府職能轉變的速度。

（三）部分權力清單內容因法律法規的修改而具有滯后性

權力清單的編制以“職權法定”原則為基礎，以法律、法規、規章為依據。隨著社會的發展和政府職能的調整，必然會有新法的出臺和舊法的廢止，由于我國現行法律體系較為繁雜，各地方政府都會出臺各種法律性文件，這不可避免地導致各層級法律文件之間的內容時有沖突。由于權力清單涉及的內容非常廣泛，如果編制機關不能及時理清、辨別各層級法律文件之間的沖突就直接在權力清單中適用，有可能造成權力清單與法律不一致的問題。因此，一旦法律法規發生變化，權力清單也應及時隨之調整，否則可能會導致行政越權或者不作為。因此，權力清單制度是一項長期性、動態性的制度，并非一次公布就“一勞永逸”了。如果不對權力清單進行動態管理，必然會導致清單內容與修改后的現行法律相沖突。因此，動態調控機制作為權力清單制度的后期制度保障，通過對權力清單進行及時修改、更新，使權力清單內容不因法律法規的修改而具有滯后性。

綜上所述，如果權力清單的內容與現行立法相抵觸或者政府職能轉變或者法律法規進行修改的情況下，權力清單必須得到及時調整，才能保證權力清單保持合法性、準確性，以確保權力清單的公信力與執行力，充分發揮權力清單制度的效力。因此，健全權力清單制度的動態調控機制十分必要。

三、權力清單動態調控機制的原則

（一）職權法定原則

權力清單制度的合理性是法治主義的體現，即將法律、法規所賦予政府的權力具體化、明確化，使之成為一套完整的、具有可預測性的權力實施指南。因此，權力清單制度的動態調控必須以職權法定原則為不可僭越之紅線。其中，“法無授權不可為”的理念有效地設定了權力清單動態調控的邊界。誠然，權力清單制定機關擁有取消、增加、凍結、整合等以清權為目的的調控行為，但此類調整不應對權力做出實質性改變，因為權力清單本身以及動態調控過程只能是法定職權的表現載體，因此，與法律規定相抵觸的調控行為通常應是違法和無效的。然而，目前各地權力清單有時表現出的一種不穩定性甚至不準確性，這是動態調控中應著重注意警惕的。因此，在權力清單動態調控過程中，一旦發現權力清單與法律、法規發生沖突時，應當堅持以法律規定為準繩，切勿突破“法無授權不可為”的底線。

（二）行政自制原則

行政裁量為現代法治所必要，因為立法者的有限理性無法窮盡所有的行政情景，亦無法詳細說明行政機關在實施行政行為時所必須衡量的所有因素。因此，權力清單的動態調控涉及到行政裁量時，行政自制就非常必要。行政自制原則不但體現在權力清單的修訂需要經過有關行政機關的審批與備案，還體現在本機關工作人員對自身權力清單修訂的過程之中。因為對權力清單事項進行動態調控本身具有很強的專業性，如交通、住房領域，無一不需要專業性知識作支撐。負責調控的部門必須深諳機構職能與專業知識，且需具備一定的法律基礎。如果負責部門不能及時發現并調整自身權力清單的不足與缺陷，單靠外部監督往往很難發現其中存在的問題。因此，只有負責機構及其上級機關嚴格遵循行政自制原則，才能確保權力清單動態調控的合法性和準確性，避免出現以動態調控為借口而進行暗箱交易、權力尋租等現象。

（三）公眾參與原則

如果行政自制是控制行政權濫用的第一道防線，那么來自公眾的監督則是第二道防線[10]。有效的公眾參與不僅有利于行政機關依法行政，同時也是維護行政相對人的合法權益的重要保障。一直以來，行政裁量權很容易濫用，其重要原因是行政行為與行政信息公開的透明度不足 [11]。而權力清單的重要作用就是它在很大程度上打破了國家機關對法律信息的壟斷性私用，將權力以清單的形式向社會公開，方便公眾參與，公眾對權力清單動態調控機制的參與也能加快這一制度的完善與成熟。政府公開的權力清單并不僅是羅列政府擁有哪些權力，更是行政相對人參與行政活動的指向標。在政府職能轉變的過程中行政職權也在不斷變化，權力清單調整的實時公開也方便了公眾參與行政活動。因此，權力清單的動態調控，也應遵循公眾參與原則，充分保障公眾的知情權與監督權，以防止行政自制的失靈。

四、完善權力清單動態調控機制的路徑

（一）明確權力清單動態調控的依據

政府權力的行使應當以可以預測的方式行使[12]，對于權力清單動態調控措施亦是如此。如果缺乏立法保障，不僅會導致權力清單動態調控的權威性不足，還會導致各地調控標準不一，引起混亂。因此，健全權力清單動態調控機制，首先要確立調控的依據，通過立法統一權力清單的調控標準。目前，地方各級政府權力清單的依據不僅包括法律、行政法規、地方性規章，還包括政府的規范性法律文件（即紅頭文件），這在動態調控中是需要重點梳理的。因為很多規范性法律文件本身就違反法律精神，甚至還會成為行政越權的源頭。動態調控的目的之一就是對這些內容可能存在違法的紅頭文件進行審核和清理。具體而言，首先應以法規或中央文件的形式規范頂層設計，保障動態調控措施的落實，對權力清單的調整、管理、監督等做出總體部署并制定長遠目標，統一動態調控的標準。同時在該文件及《指導意見》的基礎上，構建地方實施細則，這樣不僅對地方政府已經制定權力清單列表進行審查，并對其編制依據的文件進行審核，將那些內容明顯違法或者有爭議的地方性紅頭文件排除于權力清單的依據中，而且能夠對目前各地權力清單存在的亂象，進行針對性的糾錯和彌補。例如，地方政府可以以中央性文件為依據，在該地實施細則中對目前該地各下級政府及其部門權力清單中的“兜底性權力”現象進行規范整改，以此杜絕某些部門利用這一特點將一些沒有法律根據的權力隱匿于這一歸類中[13]。行政權力調整需要法律的規范，完善的法律制度是權力清單調控發展的根基。因此，明確權力清單動態調控的依據，才能實現列入權力清單的權力都能“有法可依”。同時，中央和地方動態調控的結合有助于統一各地權力清單的編制標準，便于公眾將不同地區同級別的相同部門間的權力清單進行比較、甄別，使同級別同部門之間的權力清單內容保持大體上一致。