通用航空政策、法規(guī)和飛行服務保障環(huán)境分析與展望

楊光

[摘 要] 文章梳理了《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》下發(fā)以來通用航空政策、法規(guī)和飛行服務保障的變化，分析了這些變化為通用航空業(yè)發(fā)展帶來的影響，展望了這三方面因素在促進通用航空未來發(fā)展中應當進一步發(fā)揮的作用。

[關鍵詞] 通用航空政策 通用航空法規(guī) 飛行服務保障環(huán)境

中圖分類號：V2 文獻標志碼：A

2016年5月13日，國務院辦公廳發(fā)布了《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》，將通用航空業(yè)推上了新的發(fā)展起點，引發(fā)了通用航空熱點效應。當前，該指導意見發(fā)布已經三年有余，在此期間，通用航空的發(fā)展環(huán)境已經發(fā)生了巨大的變化。筆者認為，構成通用航空發(fā)展環(huán)境的諸多因素中，國家政策和法規(guī)決定了通用航空發(fā)展的方向、行業(yè)監(jiān)管的理念和模式，飛行服務保障（即圍繞通用航空飛行活動而提供的低空空域管理服務、空中交通管制服務、航空情報服務和航空氣象服務）水平則直接影響通用航空飛行活動的效率和安全水平，這三個方面因素對于通用航空的發(fā)展具有重要的指向性意義。

一、通用航空政策

隨著《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》的發(fā)布，國家層面相關機構對通用航空工作的重視程度和推動力度之大前所未有，出臺了一系列促進通用航空業(yè)發(fā)展的政策。筆者梳理了國家層面發(fā)布的通用航空核心政策，見表1。

在國家層面政策的指引下，地方層面發(fā)展通用航空積極性高漲，經筆者粗略統(tǒng)計已經有31個省和直轄市出臺了共計近40部各類促進通用航空業(yè)發(fā)展的地區(qū)性政策。筆者認為，國家和地方政策為我國通用航空業(yè)的發(fā)展構建了良好的宏觀發(fā)展環(huán)境，主要體現在以下幾個方面。

（一）明確了發(fā)展定位和發(fā)展方向。建國以來，國務院首次從國家戰(zhàn)略層面對通用航空業(yè)發(fā)展提出了指導意見，明確了通用航空成為民航領域供給側結構性改革重要抓手的角色作用。政策內容基本涵蓋了通用航空的整個產業(yè)鏈條，充分表明了國家全面發(fā)展通用航空業(yè)的決心，也賦予了通用航空業(yè)承載國家調整經濟結構、轉變經濟發(fā)展方式、改善民生和升級消費的重任。

（二）明確了制約發(fā)展的關鍵因素和破解途徑。以問題為導向，針對制約通用航空發(fā)展的關鍵因素（制度性障礙問題、低空空域管理改革、基礎設施建設問題、服務保障問題、消費市場培育問題等）明確了發(fā)展思路，提出了發(fā)展目標和重點任務。其中目標的設定突出了點、線、面的統(tǒng)籌協調：通用機場、通用航空器的發(fā)展目標建立起發(fā)展的關鍵點，分類保障體系、服務保障體系的建設目標搭建起通用航空運行和管理的縱貫線，航空運動產業(yè)、產業(yè)示范區(qū)的建設目標構建起了通用航空服務產業(yè)鏈發(fā)展的覆蓋面，點、線、面相互交織支撐通用航空業(yè)的全面發(fā)展。

（三）明確了行政監(jiān)管的新思路。確立了“分類管理、放管結合、有序發(fā)展”的管理原則。其中，“分類管理”主要體現在三個層面，一是將運輸航空和通用航空分類管理；二是將通用航空的業(yè)務分為經營性和非經營性并加以區(qū)別管理；三是將經營性通用航空業(yè)務中的載客類飛行和非載客類飛行進行分類管理。“放管結合”重點在于以放為主，減少事前管理方式，以企業(yè)自我管理為主，行政機關依托法定自查、信用手段實施事中事后管理。通用航空的監(jiān)管打破了以往要求過嚴、門檻過高、用運輸航空監(jiān)管方式來管理通用航空的思路，轉而從分類管理、精準管理方面深耕細作，監(jiān)管思路的轉變有助于進一步激活通航企業(yè)和市場的活力，加快通用航空的發(fā)展步伐。

二、通用航空法規(guī)體系

《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》下發(fā)以來，相關立法機構制定修訂通用航空法規(guī)（包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章）的數量和密集程度空前，構建更加符合通用航空發(fā)展規(guī)律和需求的通航規(guī)章體系的步伐明顯加快。

法律層面，2017年11月4日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第三十次會議和2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議分別對《中華人民共和國民用航空法》作出修改，通過取消或調整通用航空經營許可、機場建設行業(yè)審批、通用航空器適航審批等內容，為通用航空企業(yè)準入提供了便利，為企業(yè)培育和拓展市場創(chuàng)造了條件。

行政法規(guī)層面，國務院、中央軍委空中交通管制委員會辦公室組織起草了《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》并于2018年1月29日向社會各界廣泛征求意見，該條例填補了我國關于無人駕駛航空器的行政法規(guī)空白，同時也確立了針對無人駕駛航空器的精細化管理思路。

規(guī)章層面，2018年交通運輸部第30號至第40號令頒布了十一部通用航空規(guī)章的修改決定，通過調整規(guī)章適用范圍、減輕通航企業(yè)義務、實現通航雙證合一審批、降低人員資質要求等多個角度，對不適應通用航空發(fā)展的規(guī)章進行修訂。2019年1月21日，民航局下發(fā)了通用航空法規(guī)體系重構路線圖，形成了業(yè)務和法規(guī)“兩個框架”。其中，法規(guī)框架涵蓋了通用航空航空器、航空人員、一般運行規(guī)則、航空企業(yè)合格審定及運輸、機場建設和管理等各個方面管理事項，由23部（含現行有效規(guī)章20部和計劃制定規(guī)章3部）規(guī)章組成。

除了上述法律、行政法規(guī)和規(guī)章的制定修訂，民航局近年來針對通用航空高密度地制定修訂了數十部民航局職能部門規(guī)范性文件（行政規(guī)范性文件），這些文件是有效落實通用航空規(guī)章內容、細化規(guī)章要求的重要文件，為通用航空的發(fā)展奠定了扎實的基礎。

截至2019年6月底，現行有效并且與通用航空緊密相關的法律1部（《中華人民共和國民用航空法》），行政法規(guī)2部（《國務院關于通用航空管理的暫行規(guī)定》和《通用航空管制條例》），規(guī)章20部（《通用航空經營許可管理規(guī)定》等）以及數十部民航局職能部門規(guī)范性文件（行政規(guī)范性文件）。

筆者認為，三年來通用航空法規(guī)的制定修訂工作進一步夯實了通用航空業(yè)發(fā)展的法制基礎，主要體現在以下幾個方面。

（一）確立了通用航空法規(guī)體系架構。隨著相關法律、規(guī)章的制定修訂以及通用航空法規(guī)框架的發(fā)布，我國通用航空法規(guī)數量上已經初具規(guī)模，結構上層次逐步清晰，覆蓋面上基本涵蓋了對于通用航空管理的方方面面，區(qū)別于運輸航空的通用航空法規(guī)體系正在穩(wěn)步形成，既體現了通用航空法規(guī)的頂層設計導向，也進一步明確了未來一段時期我國通用航空管理的政策走向、立法思路和制度設計。

（二）通用航空改革精神得到充分體現。通用航空法規(guī)的制定修訂深入貫徹了簡政放權的改革思路，正在向著著力清除制約通用航空發(fā)展的制度性障礙、有效解決通用航空法規(guī)體系中不協調和不一致問題的方向推進，貫徹了現代治理理念和法治思維，不斷將通用航空激勵政策的思路和通航改革試點工作取得的成果固化到法規(guī)中來，為通用航空發(fā)展營造了更為寬松的法制環(huán)境。

三、通用航空飛行服務保障

《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》下發(fā)以來，民航局和空中交通管理機構圍繞通用航空飛行活動全過程，在優(yōu)化通用航空飛行服務保障環(huán)境方面的力度不斷加大。

（一）低空空域改革。早在2010年8月國務院和中央軍委下發(fā)了《關于深化我國低空空域管理改革的意見》之后，低空空域改革試點工作便已經陸續(xù)開展。《關于促進通用航空業(yè)發(fā)展的指導意見》下發(fā)后試點推進工作更為密集，先后在珠三角和海南地區(qū)開展了空域精細化管理改革試點，在西北地區(qū)開展了通用航空低空空域監(jiān)視與服務試點，在四川省開展了低空空域協同管理改革試點。這些試點從不同的角度對低空空域改進進行了嘗試并取得了一些積極的成果，但整體推進低空空域管理方面仍未取得實質性的進展。

（二）通用航空飛行計劃管理。2018年7月，民航局在通用航空管理系統(tǒng)中正式啟用通用航空預先飛行計劃管理模塊，受理跨戰(zhàn)區(qū)或者跨民航地區(qū)管理局轄區(qū)，或者使用外籍航空器（飛行員）的通用航空預先飛行計劃；2019年6月，啟動受理跨民航空管分局（站）但未跨民航地區(qū)空管局管區(qū)及戰(zhàn)區(qū)范圍的通用航空飛行計劃；2019年9月將受理超出機場本場范圍，但未超出民航空管分局（站）的通用航空飛行計劃。屆時通用航空預先飛行計劃申請和審批工作將整體納入統(tǒng)一的電子平臺，實現“一次申請，全網辦理”。

（三）無人駕駛航空器空中交通管理。2018年11月民航局在深圳地區(qū)啟動了無人駕駛航空器空中交通管理信息服務系統(tǒng)試點工作。該系統(tǒng)具備無人機飛行風險評估、飛行軌跡避撞告警、實時警告等信息推送方面的功能，目前已經廣泛接入無人機實時飛行數據源，且可在線自動受理飛行申請，為無人駕駛航空器的運行監(jiān)管工作和飛行服務提供了重要技術支撐。

（四）中國民航通用航空信息服務。2019年3月，民航局空管局正式上線運行中國民航通用航空信息服務平臺，同時發(fā)布了全國首張目視飛行航圖。中國民航通用航空信息服務平臺作為公布目視飛行航空圖和通用機場資料等基礎信息的唯一官方渠道，免費為用戶提供目視障礙物、地形地貌、山川河流等飛行航空數據，還可以提供包括航路航線、運輸機場、管制區(qū)域、通信頻率、導航設施等運輸航空數據信息。目前，民航局空管局已經編制完成多個省份目視飛行航圖和通用機場航行資料。

筆者認為，三年來通用航空飛行服務保障環(huán)境的變化為更好地服務通用航空飛行活動了做出了一些變革式的貢獻，主要體現在飛行活動的準備階段：目視飛行航圖的發(fā)布改變了低空飛行中領航的方式從而提高領航的精準度；解決了通航飛行計劃審批部門分散、審批周期長的現實問題，實現了飛行計劃申請“陽光審批”。同時，針對無人機實現了飛行活動的實施階段實時飛行數據監(jiān)控。通用航空飛行服務保障環(huán)境正在向著集約、共享和高效的方向發(fā)展，為提升通用航空飛行活動的安全水平和效率起到了十分積極的促進作用。

四、未來展望

從統(tǒng)計數據來看，2016年以來通用航空發(fā)展各項指標（見表2）增量可觀，為通用航空的發(fā)展注入了信心。筆者認為，我國通用航空業(yè)發(fā)展正在處于打基礎的關鍵階段，通用航空業(yè)發(fā)展面臨的主要問題依然需要得到實質性的解決。在未來一段時期，政策、法規(guī)和飛行服務保障方面需要持續(xù)發(fā)力，為通用航空業(yè)發(fā)展保駕護航。

（一）持續(xù)強化政策激勵，充分發(fā)揮政策引導作用。國家政策對于引導通用航空產業(yè)轉型升級、釋放消費潛力具有極其重要的引領作用，前文梳理的通用航空核心政策，目標年主要集中在2020年，即現有的核心政策主要聚焦于“十三五”期間。展望“十四五”，筆者認為國家政策的持續(xù)性和精準性支持是未來通用航空業(yè)持續(xù)快速的發(fā)展“定盤星”，即需要從實際出發(fā)不斷研判通用航空業(yè)面臨的發(fā)展形勢和制約因素、準確提煉通用航空發(fā)展的階段性特征，制定切合實際的政策措施，因勢利導，打牢通用航空發(fā)展基礎，從政策層面推進通用航空發(fā)展瓶頸問題得到實質性破解，進一步釋放通用航空業(yè)的發(fā)展活力。

（二）加快完善法規(guī)體系，充分發(fā)揮法制保障作用。相對獨立的通用航空法規(guī)體系是通用航空業(yè)健康發(fā)展的保障，當前通用航空法規(guī)主體框架已經基本建立，法規(guī)數量初具規(guī)模，筆者認為通用航空立法工作依然任重道遠，一方面需要持續(xù)開展通用航空行政法規(guī)和規(guī)章的制定修訂，尤其是加快《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》、《通用機場管理規(guī)定》等一些重要度高、亟需度強的法規(guī)制定工作，以提升通航法規(guī)的實效性；另一方面需要加快制定行政規(guī)范性文件、修訂原有的民航局職能部門規(guī)范性文件來具體落實規(guī)章要求，細化管理和運行流程，逐步形成系統(tǒng)完善、統(tǒng)籌協調、寬嚴相濟、操作性強的通用航空法規(guī)體系。

（三）持續(xù)優(yōu)化飛行服務保障環(huán)境，充分發(fā)揮運行支撐作用。飛行服務保障環(huán)境的優(yōu)化是確保通用航空“飛起來”“飛的安全”“飛的高效”的基礎，筆者認為推動通用航空持續(xù)快速發(fā)展，需要在低空空域管理方面推進低空空域改革，擴大低空開放，盡早實現真高3 000米監(jiān)視空域和報告空域無縫銜接；需要在空中交通服務方面通過明確管理職責、完善規(guī)范制度、建立運行程序等來建立統(tǒng)一的通用航空空中交通服務規(guī)范，提升空中交通管制單位對于通用航空的服務意識；需要在航空氣象服務方面研究滿足不同類型通用航空活動的氣象服務產品和服務提供方式，提升氣象產品的針對性和實效性；需要在航空情報服務方面依托現有中國民航通用航空信息服務平臺，建立完善的通用航空數據和信息服務體系，提供滿足不同類型通用航空飛行活動的航空情報服務。通用航空飛行服務保障需要向著聚焦不同類型通用航空飛行活動的任務準備、實施和結束各個階段的個性化需求發(fā)展，逐步形成協調統(tǒng)一、針對性強、功能完備一站式服務平臺，為通用航空發(fā)展提供助力。