新型基礎(chǔ)設(shè)施投資如何更高效

賀俊 江鴻 黃陽(yáng)華 李偉

適度超前布局和建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，是過(guò)去40年中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效超越可比時(shí)期發(fā)達(dá)國(guó)家或同期發(fā)展中國(guó)家的重要經(jīng)驗(yàn)，也是當(dāng)前和未來(lái)一段時(shí)期中國(guó)有效抵御國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)下行壓力風(fēng)險(xiǎn)、把握新興技術(shù)和產(chǎn)業(yè)加速成熟機(jī)遇的抓手。

F5G、5G、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施的部署和投資，應(yīng)當(dāng)充分吸取金融危機(jī)后4萬(wàn)億投資的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，協(xié)同保增長(zhǎng)和調(diào)構(gòu)的戰(zhàn)略目標(biāo)，聚焦于解決制約新型基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的制度性瓶頸，把握新型基礎(chǔ)設(shè)施部署和投資的關(guān)鍵點(diǎn)，最高效率地發(fā)揮新型基礎(chǔ)設(shè)施投資對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支撐、引領(lǐng)作用。

提高新基建投資效率必破除體制障礙

新型基礎(chǔ)設(shè)施的提出，標(biāo)志著中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)入了新的階段。在鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口、電力等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施需求趨于飽和、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)加大（截至2018年底，政府收費(fèi)公路投運(yùn)主體的帶息債務(wù)是其息稅折舊前利潤(rùn)的20倍以上，作為公共設(shè)施管理業(yè)投資主體的基層城投公司該比率也高達(dá)18倍）的情況下，新一輪的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資要能夠解決制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量提高的關(guān)鍵問(wèn)題和瓶頸，更好發(fā)揮支撐和引領(lǐng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。

新型基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支撐作用，首先表現(xiàn)為新型基礎(chǔ)設(shè)施投資要能夠起到顯著拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。但是，新型基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)特征，不僅僅限于作為一種擴(kuò)大總需求的方式支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，更主要地，新型基礎(chǔ)設(shè)施要能夠作為激發(fā)和釋放潛在經(jīng)濟(jì)動(dòng)力和活力的關(guān)鍵投入，以高質(zhì)量的新型供給，引領(lǐng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)構(gòu)調(diào)整和高質(zhì)量發(fā)展。以交通基礎(chǔ)設(shè)施和能源基礎(chǔ)設(shè)施為主的傳統(tǒng)基礎(chǔ)

設(shè)施，主要作用是提高中國(guó)工業(yè)化和城市化速度;以第五代固網(wǎng)（F5G）和5G、人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、智慧城市、金融科技、新型科技基礎(chǔ)設(shè)施為代表的新型基礎(chǔ)設(shè)施，其核心作用則是提高中國(guó)工業(yè)化和城市化的發(fā)展質(zhì)量，進(jìn)而提升中國(guó)的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

工業(yè)發(fā)展史表明，技術(shù)革命離不開與新技術(shù)相配套的基礎(chǔ)設(shè)施大規(guī)模投資，如電氣化革命伴隨著電網(wǎng)設(shè)施投資熱潮，汽車革命伴隨著高速公路投資熱潮，信息化革命離不開互聯(lián)網(wǎng)投資熱潮。

當(dāng)前，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革以數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化為特征，通信基礎(chǔ)設(shè)施的重要性超過(guò)了傳統(tǒng)的交通和能源基礎(chǔ)設(shè)施的重要性。新型基礎(chǔ)設(shè)施具有不同于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟(jì)特征。總體上看，交通、能源等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施具有資本密集、技術(shù)相對(duì)成熟的特征;而以信息技術(shù)為核心的新型基礎(chǔ)設(shè)施則具有技術(shù)高度不確定、商業(yè)模式不確定和投資回報(bào)不確定的特征。這些特征決定了，政府在新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用和新型基礎(chǔ)設(shè)施的投資體制，會(huì)根本上不同于傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施。

由于新型基礎(chǔ)設(shè)施投資的高度技術(shù)和市場(chǎng)不確定性，除了科技基礎(chǔ)設(shè)施和部分具有普遍服務(wù)功能的基礎(chǔ)設(shè)施，政府在絕大多數(shù)新型基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的主要作用不是資金提供者，而是通過(guò)消除這些領(lǐng)域發(fā)展的體制性障礙，協(xié)調(diào)新型基礎(chǔ)設(shè)施和新產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)發(fā)展，充分激發(fā)市場(chǎng)和民間的投資活力。政府由融資者和投資者向體制改革推動(dòng)者和協(xié)調(diào)者角色的轉(zhuǎn)換，是提高未來(lái)中國(guó)新型基礎(chǔ)設(shè)施投資效率的關(guān)鍵。

目前制約中國(guó)新型基礎(chǔ)設(shè)施更好發(fā)揮支撐和引領(lǐng)作用的體制性障礙主要表現(xiàn)為：

一是新型基礎(chǔ)設(shè)施之間缺乏統(tǒng)一的部署和協(xié)調(diào)。與傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施不同，新型基礎(chǔ)設(shè)施、特別是F5G和5G為基礎(chǔ)的信息基礎(chǔ)設(shè)施，只有與工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、智慧能源等協(xié)同推進(jìn)，才能有效發(fā)揮下游垂直應(yīng)用對(duì)信息基礎(chǔ)設(shè)施的拉動(dòng)作用，同時(shí)也才能有效發(fā)揮信息基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等下游應(yīng)用的信息安全保障，從而構(gòu)建“自主可控”的數(shù)字經(jīng)濟(jì)體系。而目前中國(guó)不同行業(yè)的管理部門獨(dú)立制定和實(shí)施專項(xiàng)規(guī)劃的治理模式，顯然無(wú)法為各類新型基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一部署提供有力的組織保障。

二是新型基礎(chǔ)設(shè)施投資主體的內(nèi)在投資動(dòng)力沒(méi)有有效激活。以5G和F5G網(wǎng)絡(luò)的投資為例，由于4G網(wǎng)絡(luò)投資尚未收回，而運(yùn)營(yíng)商又面臨來(lái)自國(guó)資委的短期財(cái)務(wù)績(jī)效考核，運(yùn)營(yíng)商對(duì)新型信息基礎(chǔ)設(shè)施投資的內(nèi)在動(dòng)力不足。

鑒于此，政府的恰當(dāng)角色不是直接承擔(dān)網(wǎng)絡(luò)的融資和投資，而是如何通過(guò)完善運(yùn)營(yíng)商考核機(jī)制、強(qiáng)化測(cè)速機(jī)制等，促進(jìn)運(yùn)營(yíng)商之間的提速提質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)，形成中國(guó)“全光網(wǎng)絡(luò)”加快發(fā)展的內(nèi)在機(jī)制，以及如何消除制約CouldVR、智能制造等發(fā)展的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等問(wèn)題，促進(jìn)下游應(yīng)用和通信網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)發(fā)展。

新型基礎(chǔ)設(shè)施部署和建設(shè)的戰(zhàn)略要點(diǎn)

綜合考慮未來(lái)各類新型基礎(chǔ)設(shè)施的技術(shù)依存關(guān)系、經(jīng)濟(jì)回報(bào)特征和全球優(yōu)勢(shì)培育路徑，建議在布局建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施初期即明確以下戰(zhàn)略要點(diǎn)：

首先，明確“網(wǎng)絡(luò)泛在”的基本建設(shè)原則，圍繞網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，融合部署交通、能源、城市等各類設(shè)施的建設(shè)規(guī)劃與細(xì)則。新型基礎(chǔ)設(shè)施之“新”，在于其能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展提供傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施難以提供的新型供給。在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命背景下，高質(zhì)量、大規(guī)模的數(shù)據(jù)資源是各行業(yè)最重要的新型供給。交通、能源、城市、金融等基礎(chǔ)設(shè)施要實(shí)現(xiàn)升級(jí)，在技術(shù)上必須依賴于先進(jìn)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提及的人工智能、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施，本質(zhì)上都是網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施驅(qū)動(dòng)交通（如智能汽車）、能源（如智能電網(wǎng)）、產(chǎn)業(yè)（如工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)）等其他部門升級(jí)的產(chǎn)物。

因此，新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)以“網(wǎng)絡(luò)泛在”為基本原則，實(shí)現(xiàn)面向連接的融合建設(shè)。管理部門應(yīng)在規(guī)劃建設(shè)初期即建立緊密的工作銜接機(jī)制，有效解決部門協(xié)調(diào)問(wèn)題，促進(jìn)各類新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與“全光”網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)協(xié)同推進(jìn)，既要統(tǒng)籌利用資源，提高建設(shè)效率，更要前瞻性地統(tǒng)一各類基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)，并注意為未來(lái)的網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用擴(kuò)張預(yù)留充足的接口和空間。

其次，從乘數(shù)效應(yīng)高、投資規(guī)模小、見效快的設(shè)施入手，加快新型基礎(chǔ)設(shè)施的投資，盡快將新型基礎(chǔ)設(shè)施轉(zhuǎn)化為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。經(jīng)過(guò)連續(xù)多年的大規(guī)模投資，傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的乘數(shù)效應(yīng)下降;在經(jīng)濟(jì)下行期，基礎(chǔ)設(shè)施投資應(yīng)首先投向乘數(shù)效應(yīng)最高的新型基礎(chǔ)設(shè)施，如信息基礎(chǔ)設(shè)施、新型國(guó)家創(chuàng)新體系（包括重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、新型國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等）、新型城際交通設(shè)施等。

以信息基礎(chǔ)設(shè)施為例，基于F5G的千兆固網(wǎng)在短期內(nèi)具有很強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)?；贔5G的千兆固網(wǎng)設(shè)施整體投資少、技術(shù)可靠，是以較低投入快速形成新型網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，從而帶動(dòng)人工智能、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療、智能能源等下游應(yīng)用市場(chǎng)、催生新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的有效突破口。

最后，注重投入可能成為技術(shù)發(fā)展“天花板”的關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施，加快形成新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和融合標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建國(guó)內(nèi)統(tǒng)一市場(chǎng)，戰(zhàn)略性地應(yīng)對(duì)美國(guó)的長(zhǎng)期技術(shù)打壓和市場(chǎng)封鎖。

一方面，中國(guó)企業(yè)在通信網(wǎng)絡(luò)、鐵路交通等領(lǐng)域具有一定的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，但其鞏固有賴于相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的擴(kuò)散應(yīng)用，對(duì)融入、賦能各類基礎(chǔ)設(shè)施的通信網(wǎng)絡(luò)等最底層設(shè)施而言更是如此。

例如，目前全球F5G和5G已經(jīng)進(jìn)入商用關(guān)鍵期，技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)也將深入到更加基礎(chǔ)的光纖承載網(wǎng)絡(luò)層面。如果不適度超前部署全光有線網(wǎng)絡(luò)，融合千兆速度的F5G和5G移動(dòng)網(wǎng)絡(luò)，形成“固網(wǎng)先導(dǎo)、應(yīng)用引導(dǎo)、5G主導(dǎo)”的網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局，中國(guó)在通信設(shè)備技術(shù)上的階段性優(yōu)勢(shì)將難以為繼。

在新型基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)過(guò)程中，必須提前布局建設(shè)和融合標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化前瞻性布局意識(shí)，避免出現(xiàn)特定設(shè)施擴(kuò)展受限（如交通和建筑設(shè)施未預(yù)留足夠的網(wǎng)絡(luò)設(shè)施鋪設(shè)空間）、甚至是各地設(shè)施難以統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接的不利局面。

（作者賀俊為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所研究員、江鴻為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所副研究員、黃陽(yáng)華為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院辦公廳副研究員、李偉為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員;編輯：王延春）