價值導(dǎo)向、政府能力和社會支持：浙江省織里鎮(zhèn)新居民服務(wù)管理的一個分析

吳 堅

浙江省湖州市織里鎮(zhèn)是湖州乃至全國的“童裝之都”，市場覆蓋率保持在98%以上，市場占有率30%以上，是浙江全省最具特色和活力的塊狀經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)群，鎮(zhèn)綜合實力在全國千強鄉(xiāng)鎮(zhèn)中位列89位，省百強鄉(xiāng)鎮(zhèn)中位列前20位。2011年10月，因發(fā)生以新居民為主體的抗稅事件而使織里新居民治理問題得到外界格外關(guān)注。經(jīng)過這些年的發(fā)展，織里新居民服務(wù)管理到底提供了怎樣的答卷，取得了何種進步，這些進步又是如何取得的？對此進行分析無疑是一件有價值的事情。

一、價值導(dǎo)向、政府能力和社會支持：新居民治理政策分析的一個視角

無論是社會問題的解決還是人與社會的可持續(xù)發(fā)展，均涉及人的真正需要和政府滿足需要的治理過程。社會素質(zhì)理論認為，滿足人的需要須通過建構(gòu)三個互賴層次的內(nèi)容來實現(xiàn)，分別是規(guī)范價值、建構(gòu)性過程、機會與條件。穆爾把治理過程視為創(chuàng)造公共價值的戰(zhàn)略管理過程，由價值、能力和支持三個相互作用的內(nèi)容組成。

（一）價值導(dǎo)向

沃克（Walker）認為社會政策可以被界定為一套施政理念，這套理念支撐著社會制度的發(fā)展和再生產(chǎn)，并決定著不同社會群體之間資源、地位和權(quán)力的分配。[1]社會政策具有自己鮮明的價值立場，不管人們?nèi)绾味x自己的社會政策概念，不管是狹隘還是廣泛，社會政策都體現(xiàn)了自己的價值判斷：其宗旨是為了向市民提供社會福利，在這種提供中既有經(jīng)濟目標和手段，也有非經(jīng)濟目標和手段，必然涉及國家角色問題，涉及資源再分配手段。縱觀世界的社會保障和社會福利的問題和解決方案，我們可以發(fā)現(xiàn)如下價值觀念：社會福利是社會集體應(yīng)盡的責(zé)任，是每個公民應(yīng)享受的權(quán)利；“公平和效率”或“正義與經(jīng)濟增長”實現(xiàn)雙贏；生活素質(zhì)觀強調(diào)個體與自由的價值，發(fā)展型社會政策在強調(diào)戰(zhàn)略和人與社會同步發(fā)展的同時也關(guān)注人的經(jīng)濟理性，新公共管理強調(diào)個體與效率的價值，可持續(xù)發(fā)展、中國傳統(tǒng)文化和社會主義強調(diào)整體和公平的價值。

（二）政府能力

發(fā)展型社會政策強調(diào)個人資產(chǎn)的積累，從長遠的角度為貧窮者提供脫貧的條件，而生活素質(zhì)評估強調(diào)個人能力的提供以滿足人自由的終極需要。政府自主性和政府能力是這種長遠抱負的必要條件，要求社會服務(wù)體系整體的高度配合，提高各部門、各層級協(xié)作性，還需要服務(wù)的使用者建立與服務(wù)提供者的合作關(guān)系，以提升服務(wù)的效果、質(zhì)量和精確度。以吉登斯的“第三條道路”社會政治治理框架為基礎(chǔ)，以森的可行能力為取向，并且包括了梅志里的社會發(fā)展主義，強調(diào)通過對話重建社會政策各主體的責(zé)任，共同促進人的能力提升，從制度上融合社會和經(jīng)濟的發(fā)展。[2]關(guān)注社區(qū)、社會以及更廣闊的社會進步和社會結(jié)構(gòu)，社會福利并非只因為利他主義和應(yīng)有權(quán)利而提供，實現(xiàn)發(fā)展目標也是一個重要原因，經(jīng)濟政策和社會政策必須結(jié)合，只有把社會福利的消費性和生產(chǎn)性相結(jié)合，通過社會投資提升人力資本，幫助福利使用者參與生產(chǎn)性的經(jīng)濟活動，國家才能實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。[3]

（三）社會支持

穆爾認為創(chuàng)造公共價值的一個重點是在認可環(huán)境中取得利害關(guān)系人的支持，認可環(huán)境的形成有其條件，就是每個國家或地區(qū)的歷史與制度發(fā)展。政策網(wǎng)絡(luò)由各種有其自身價值和核心目標的獨立單位組成，不同單位之間的合作就是對不同目標的整合，以形成共同目標，并引導(dǎo)每個單位通過自身努力達成這一共同目標，取得市民支持，并配合整體的戰(zhàn)略目標和價值。一個封閉的、缺乏公眾監(jiān)察的網(wǎng)絡(luò)即為不透明網(wǎng)絡(luò)，它往往導(dǎo)致只對內(nèi)負責(zé)而不對外負責(zé)的問題，并容易導(dǎo)致產(chǎn)生不道德甚至非法行為。人們在日常生活中一方面真實地感到行動、思想和創(chuàng)作自由空間的存在，但另一方面，這種自由又不可避免地受到結(jié)構(gòu)和文化的限制和約束，文化結(jié)構(gòu)也深深地限制了社會認可支持的獲得；人的社會屬性決定了人的自我實現(xiàn)是取決于社會認同，自我實現(xiàn)過程與集體認同形成過程之間有著互賴性，服務(wù)提供者之間和政府與服務(wù)提供者之間的互動與協(xié)作除需要資源的交換或依賴、權(quán)力的控制以及制度的規(guī)范外，更需結(jié)合通過社會網(wǎng)絡(luò)取得社會資本。

二、浙江織里鎮(zhèn)新居民治理政策分析

（一）價值分析

由于歷史成因和現(xiàn)實條件，雖然經(jīng)過不斷改革完善，我國社會政策體系事實上存在著國家主導(dǎo)、城鄉(xiāng)二元的“二元社會中國”，城鄉(xiāng)居民、區(qū)域內(nèi)外居民在社會福利、社會權(quán)利上存在較大差距，新居民只是其問題的一個具體表現(xiàn)。因此，新居民問題的解決是整個社會的一項系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，需要各級政府間、政府主管部門間、政府與企業(yè)間、政府與社會間的聯(lián)動與協(xié)作，將“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公民參與”的社會管理格局落實到新居民治理中。從織里鎮(zhèn)及其上級政府湖州市政府新居民服務(wù)管理政策文本可以看出，新居民治理主要宗旨在于保護新居民的合法權(quán)益，維護社會和諧穩(wěn)定，促進人口與經(jīng)濟、社會、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。從社會競爭力和效率角度看，通過必要的新居民福利和社會權(quán)利的補位來為經(jīng)濟發(fā)展提供強大動力支撐和基礎(chǔ)保障。促進經(jīng)濟快速發(fā)展、解決結(jié)構(gòu)性的勞動力短缺、擴大消費需求等經(jīng)濟發(fā)展目標的考量還是新居民發(fā)展型社會政策制定的主要依據(jù)與著眼點；改善民生、推進社會管理創(chuàng)新第二出發(fā)點在于維護社會穩(wěn)定，構(gòu)建一個共建共治共享的和諧社會，因為流動人口民主意識、權(quán)利意識和維權(quán)意識不斷增強，對就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)、就住、社會保障和文化生活等方面的需求日益增長，期待享受市民待遇、共享改革成果的愿望更加強烈。總體而言，從效率、社會競爭力出發(fā)主體賦能和福利補位的策略和措施較多，而從公平、平等角度推進整體進步、共建共享、權(quán)利保障的價值導(dǎo)向和實際措施較少，救濟途徑也不是很多。

（二）能力分析

為建立健全新居民服務(wù)管理工作的組織網(wǎng)絡(luò)、工作制度和保障體系，完善公共服務(wù)體系、維權(quán)機制和政策措施，湖州市政府辦公室增設(shè)了新居民事務(wù)處，三縣兩區(qū)設(shè)立新居民事務(wù)局，配備班子成員，全市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）建立新居民事務(wù)所，社區(qū)（村）和企業(yè)建立新居民工作站（點），根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平和公共財力、資源承載能力，制定出臺了1+N政策，即《湖州市人民政府辦公室關(guān)于加強全市流動人口服務(wù)管理工作的通知》和《湖州市新居民計劃生育服務(wù)管理卡制度》《湖州市新居民兒童免疫規(guī)劃和婦幼保健服務(wù)管理工作方案》《關(guān)于進一步加強新居民黨員服務(wù)管理工作的意見》《關(guān)于做好務(wù)工流動人口加入工會工作的通知》《關(guān)于進一步加強流動人口學(xué)法用法提高遵紀守法意識的意見》《關(guān)于進一步加強和改進全市新居民服務(wù)管理工作的意見》等相關(guān)制度，從組織體系和政策體系上構(gòu)建了新居民整體性治理框架，有效地提升了政府新居民治理能力。織里鎮(zhèn)在流動人口信息登記、企業(yè)宿舍智慧用電、信息登記外包、家園衛(wèi)士建設(shè)、智慧消防建設(shè)等新居民服務(wù)管理方法方面形成了相對有特色的以人為本的綜合性管理模式，預(yù)防、控制和打擊各種違法犯罪的能力顯著增強，“最多跑一次”改革不忘新居民，為偏遠地區(qū)群眾提供家門口一站式服務(wù)，提供上門拍照、錄指紋等服務(wù)，居住證的辦理上基本實現(xiàn)零跑次。為新居民開展便民服務(wù)，設(shè)立計生服務(wù)點，對新居民子女實行平等關(guān)愛；強化勞動合同管理，督促用人單位依法參加社會保險，新居民在規(guī)模以上企業(yè)的合同簽訂率和社保繳納率均在95%以上，加強對新居民的就業(yè)技能培訓(xùn)，強化對涉及新居民的侵權(quán)案件查處，通過廣泛發(fā)動，各界齊心服務(wù)新居民，提升新居民文化娛樂生活水平及其政治地位，舉辦有“十佳（優(yōu)秀）新湖州青少年”活動、“情系新居民、服務(wù)進社區(qū)”為主題的宣傳服務(wù)日，舉辦了文藝會演、計生知識圖版展、有獎知識問答、發(fā)放宣傳資料等宣傳活動；“愛心大篷車”六送（送文化、送健康、送技能、送安全、送法律、送溫暖）進企業(yè)活動，有效地幫助新居民融入當?shù)厣鐣龠M基層和諧。社會保障水平有新提高，權(quán)益維護取得新成效，新居民滿意度有新提升，皆顯示了政府管理服務(wù)能力的大幅提升。總體上來說，預(yù)防、管理、服務(wù)、維穩(wěn)和促進經(jīng)濟發(fā)展的能力提升較多，但在促進新居民工作能力、社會能力等賦能方面的造血能力上有所欠缺，或有效性、針對性存在問題。

（三）支持分析

根據(jù)調(diào)查，新居民交往對象以親緣群體和業(yè)緣群體為主，開拓性不夠。社會交往圈是個體與他人交流和互動的基本平臺。新居民平時交往最多的人依次是父母及家人、同事、同學(xué)、同鄉(xiāng)、親戚朋友、鄰居、社工。其中，父母家人與同事占67.9%的比例。這說明，新居民的社會交往圈是以親緣群體和業(yè)緣群體為主的。其交往圈同質(zhì)性較強，開拓性不夠。遇困難時的求助對象：較少求助正式組織或機構(gòu)。面對一個相對陌生的環(huán)境，在遇到困難時，外來務(wù)工人員第二代的求助對象主要還是親緣群體和業(yè)緣群體，這與他們平時交往頻繁、相互了解和信任有關(guān)。外來務(wù)工人員第二代對正式的社會組織或機構(gòu)的利用率還比較低。針對這種情況，織里鎮(zhèn)于2014年4月由安徽、江西、重慶等12個異地商會和1個當?shù)厣虝M成了新居民和諧促進會，堅持“政府主導(dǎo)，共同參與”的原則，積極推進織里鎮(zhèn)“產(chǎn)城人融合”積極參與企業(yè)消防安全生產(chǎn)培訓(xùn)、勞動合同簽訂培訓(xùn)等活動，使法律法規(guī)知識延伸到新居民的工作、生活中，建立了良好的溝通機制。自建立以來，促進會已成功協(xié)調(diào)解決糾紛多起。同時，促進會還建立了一支800余人的新居民平安志愿者隊伍，進一步融洽新老居民關(guān)系，維護社會穩(wěn)定，使新居民管理服務(wù)政策在社會上得到了更好的宣傳，也更好提高了新居民治理的社會支持度。

三、結(jié) 論

國策推動、學(xué)者策應(yīng)下，以治理體系、治理能力建設(shè)為主線的公共治理轉(zhuǎn)型已成為當下中國各級政府熱火朝天的政治實踐。浙江省織里鎮(zhèn)“流動人口管理”向“新居民治理”轉(zhuǎn)型的實踐在全國具有相對的先行性和典型性，而政策文本是治理轉(zhuǎn)型標志性成果，政策文本價值要素和行動要素也是考察新居民治理政策的一個很好方法。織里鎮(zhèn)乃至湖州市政府新居民政策文本形式較為完備，進步意義重大，但存在價值模糊、概念偷換、目標與策略不匹配、策略之間沖突、行動資源無約束或無保障等問題存在。因此，對于壓力型體制下的地方行政官僚組織自主性、決策說理程序、地方行政官僚組織任務(wù)結(jié)構(gòu)與任務(wù)環(huán)境間的關(guān)系，應(yīng)該展開更為深入的研究。