TOD模式下的城市發(fā)展策略研究*
——以成都市為例

文/中共成都市委黨校 李 毅

中共成都市委政策研究室 白 飛

0 引言

20世紀初，TOD模式于美國興起，是新城市主義的代表，21世紀初在日本得到全面發(fā)展。TOD（Transit Oriented Development）是以公共交通為導向的城市發(fā)展模式。1993年彼得·卡爾索普在《未來美國大都市：生態(tài)·社區(qū)·美國夢》中首次對TOD進行了系統(tǒng)性闡述，他認為TOD是土地高度混合使用的社區(qū)，以商業(yè)中心和公交站點為中心布局，400m為半徑，強調(diào)創(chuàng)造良好的步行環(huán)境[1]。

自2005年《為21世紀構(gòu)筑一個嶄新的TOD理念》刊登后，我國開始進行TOD研究。近年來，成都、杭州、南京等地紛紛提出建設TOD[2]。2019年成都13個示范站點陸續(xù)落地，且不斷有新的TOD站點加入規(guī)劃建設。成都計劃2019年上半年開工5個TOD項目：陸肖站（高新區(qū)）、梓潼宮站（郫都區(qū)）、昌公堰站（天府新區(qū)）、行政學院站（龍泉驛區(qū)）、萬盛站（溫江區(qū)）；下半年計劃開工8個TOD項目：四川師大站（錦江區(qū)）、新津站（新津縣）、龍?zhí)端聳|站（成華區(qū)）、韋家碾站（金牛區(qū)）、雙鳳橋站（武侯區(qū)）、馬廠壩站（青羊區(qū)）、廖家灣站（新都區(qū)）、牧華路站（雙流區(qū)）。早在2017年，成都就提出打造50個TOD項目，并于2018年分4批次對外進行一體化設計招標。2018年5月30日，上海易居房地產(chǎn)研究院與西南交通大學（上海）TOD研究中心發(fā)布《軌道城市，上蓋經(jīng)濟——中國城市軌道交通TOD發(fā)展研究報告》，引起國內(nèi)外關(guān)注。2019年2月25日，電視紀錄片《中國城軌》在中央電視臺中文國際頻道CCTV-4首播，掀起全國軌道交通建設關(guān)于TOD的熱議。各地紛紛出臺政策，包括《關(guān)于推進南京市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見》《關(guān)于推進上海市軌道交通場站及周邊土地綜合開發(fā)利用的實施意見》《青島市軌道交通土地資源開發(fā)利用管理辦法》《南寧市城市軌道交通綜合開發(fā)建設用地使用權(quán)作價出資管理暫行辦法》《東莞市軌道交通建設投融資管理辦法》等[3]。

作為新城市主義最具代表性的模式——TOD城市社區(qū)開發(fā)在國際上取得了豐碩成果，目前已被廣泛用于我國城市開發(fā)中，尤其是城市中尚未成片開發(fā)的地區(qū)。先期以較低價格征用規(guī)劃發(fā)展區(qū)用地，導入公共交通，形成開發(fā)地價的時間差，然后出售基礎設施完善的熟地，政府從土地升值的回報中回收公共交通的先期投入[4]。TOD模式在規(guī)劃居民區(qū)或商業(yè)區(qū)時，著重考慮公共交通的使用最大化。其中公共交通包括火車站、機場、地鐵、輕軌等軌道交通及巴士干線，然后將核心站點作為中心，以400～800m為半徑建立中心廣場或城市中心，實現(xiàn)集商業(yè)、文化、教育、居住等于一身的混合用途，使居民和雇員在不排斥機動車的同時方便選用公共交通、自行車、步行等多種出行方式[5]。城市重建地塊、填充地塊和新開發(fā)土地均可采用TOD方式，將土地使用與交通政策相融合，城市發(fā)展中產(chǎn)生的交通擁堵和用地不足矛盾迎刃而解[6]。TOD精髓是讓地鐵與樓盤共同營造出富有活力的開放空間，成熟的TOD項目本身就是功能齊全的微縮城市。

1 調(diào)查研究

1.1 數(shù)據(jù)收集

從支撐力、發(fā)展力、影響力、實現(xiàn)力4個維度對我國副省級城市TOD建設基礎、發(fā)展水平、社會影響、未來前景等方面進行比較分析。其中，支撐力指標采用中國城市軌道交通協(xié)會官方網(wǎng)站公布的全國城市軌道2018年統(tǒng)計數(shù)據(jù)，由于2017年末濟南市地鐵尚未開通，因此在分析時去掉；發(fā)展力指標采用《中國城市軌道交通TOD發(fā)展研究報告》中對城市軌道交通發(fā)展數(shù)量、發(fā)展質(zhì)量和綜合情況3方面排序，按照排名順序自上而下，從高至低依此賦值，即排名越靠前獲得分值越高，從而將排名順序轉(zhuǎn)換為正向指標，研究報告中未統(tǒng)計廈門數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)分析時也去掉了廈門；影響力指標采用百度搜索引擎中關(guān)于TOD的信息和CNKI中有關(guān)TOD的文獻數(shù)量，檢索關(guān)鍵詞為標題含“TOD”的全部關(guān)鍵詞，且不含“TOD’S”的所有網(wǎng)站和文件，信息檢索時間為2019年6月16日；實現(xiàn)力采用城市平均房價進行評價，數(shù)據(jù)采用安居客網(wǎng)站的統(tǒng)計結(jié)果，信息采集時間為2019年6月16日（見表1）。

表1 副省級城市TOD評價指標

1.2 數(shù)據(jù)分析

對副省級城市TOD發(fā)展的8個評價指標進行排序，如表2所示。軌道長度排名前三的是廣州、南京、深圳，成都排名第四；地鐵線路長度排名前三的是廣州、深圳、武漢，成都排名第五；數(shù)量指數(shù)排名前三的是深圳、武漢、南京，成都排名第八；質(zhì)量指數(shù)排名前三的是哈爾濱、廣州、西安，成都排名第五；綜合指數(shù)排名前三的是深圳、武漢、廣州，成都排名第六；百度網(wǎng)絡信息排名前三的是成都、杭州、廣州，成都排名第一；CNKI學術(shù)信息排名前三的是廣州、深圳、成都，成都排名第三；平均房價排名前三的是深圳、廣州、南京，成都排名第八。

TOD的發(fā)展離不開城市軌道交通建設，自2019年4月1日濟南開通地鐵以來，15個副省級城市均已具備正式運營的地鐵系統(tǒng)。從地鐵交通發(fā)展的數(shù)量和質(zhì)量2個維度考察副省級城市TOD的支撐力，首先要對不同單位的指標數(shù)據(jù)進行標準化，數(shù)據(jù)標準化是將數(shù)據(jù)按比例縮放，使之落入特定區(qū)間，從而去除數(shù)據(jù)的單位限制，將其轉(zhuǎn)化為純數(shù)值，便于不同單位或量級的指標進行比較與加權(quán)。

根據(jù)地鐵交通發(fā)展的數(shù)量指數(shù)和質(zhì)量指數(shù)2個維度，標準化后的數(shù)值落在矩形區(qū)間，以矩形中心點為標記，將矩形劃分為4個象限，順序依次為第一象限（質(zhì)量高、數(shù)量多）、第二象限（質(zhì)量低、數(shù)量多）、第三象限（質(zhì)量低、數(shù)量低）、第四象限（質(zhì)量高、數(shù)量低）。從分析結(jié)果看，深圳、廣州、武漢、西安位于第一象限，說明這4個城市目前地鐵交通發(fā)展的數(shù)量和質(zhì)量較好，能對TOD模式形成良好支撐；位于第三象限的4個城市：沈陽、寧波、杭州、青島TOD發(fā)展的支撐力較弱；第二象限的大連、南京、長春雖然地鐵交通數(shù)量具有一定規(guī)模，但發(fā)展質(zhì)量較弱，使TOD發(fā)展的支撐力弱化；哈爾濱和成都位于第四象限，雖然地鐵發(fā)展質(zhì)量較好，但數(shù)量上的不足制約了TOD發(fā)展。四象限矩陣分析法并非代表每個城市的絕對優(yōu)劣，而是以對象特征為依據(jù)，相對形成的分類。象限劃分的中心點是評價指標的中間值，任何城市的指標變化都影響矩陣劃分，無論個體優(yōu)劣，所有分析對象都落入相應矩陣。

按照同樣方法，對副省級城市TOD發(fā)展力繪制四象限圖，通過分析研究，得出TOD模式的發(fā)展以軌道交通為基礎。近年來地鐵被各城市所重視，但軌道交通除地鐵外還包括輕軌、單軌、磁浮、市域快速軌道系統(tǒng)等，成都和武漢等地還出現(xiàn)空中懸掛式軌道交通。大連地鐵截至2017年底只有54.1km，加上有軌電車，其軌道交通達182.1km。TOD所推崇的以公共交通為導向的城市發(fā)展模式需將多種公共交通形式相融合，各地應結(jié)合自身實際情況規(guī)劃布局TOD。

近幾年TOD發(fā)展如雨后春筍，全國已有50多個城市建成或正在新建軌道交通，截至2019年1月，36個城市已開通地鐵并把TOD提上了城市發(fā)展規(guī)劃日程。新建軌道站點由于后發(fā)優(yōu)勢，設計規(guī)劃合理，很好地結(jié)合了TOD規(guī)劃理念，很多地鐵站點直接與大型購物中心對接。但是，大多數(shù)TOD項目仍處于起步階段，TOD模式發(fā)展的硬件基礎存在不足，未形成400～800m半徑的生活圈，仍以軌道交通線路為依附，沿線布局商業(yè)、餐飲、寫字樓等，居住空間較少且多為老舊小區(qū)，新建住宅銷售價格明顯高于全市平均房價，醫(yī)療、教育等公共服務機構(gòu)與老城核心區(qū)在資源配置上存在較大差距。

表2 副省級城市TOD評價指標排序

2 日本TOD開發(fā)案例

2.1 政府引導與市場主導相協(xié)調(diào)

1）政府引導 從法律上支持整體連片開發(fā)，營造政府支持TOD開發(fā)的重要環(huán)境；從規(guī)劃上配置開發(fā)容積率，以平衡TOD項目高容積率與區(qū)域總?cè)莘e率；從審核上把關(guān)項目建設方案，促進TOD開發(fā)與街區(qū)空間形態(tài)最優(yōu)匹配。

2）市場主導 TOD開發(fā)是自下而上由市場主體推動實施。項目初期謀劃、開發(fā)定位、土地盤整、交通銜接、設施配套、建筑設計、建設方案、開發(fā)時序、各方利益協(xié)調(diào)及爭取政府支持等都由主導企業(yè)或多家企業(yè)結(jié)成的聯(lián)合體發(fā)起和負責推進。

2.2 整體策劃與專業(yè)設計相結(jié)合

1）整體策劃 立足TOD項目所在區(qū)域，綜合考慮人流物流、空間資源、環(huán)境容量、城市形態(tài)、與周邊區(qū)域連通及對周邊區(qū)域的帶動等。通過空間策劃塑造城市形態(tài)，通過業(yè)態(tài)策劃確定開發(fā)定位，通過財務策劃促進收支平衡。

2）專業(yè)設計 將TOD輻射區(qū)域視為有機生命體，通盤考慮建筑物理及區(qū)域公共空間，打造多功能復合、多渠道貫通的站城集合體。宏觀層面著力滿足政府對于拉動區(qū)域發(fā)展、提升城市功能的需要；中觀層面著力解決建設投入合理化與產(chǎn)出效益最大化難題；微觀層面針對市民出行和生活便捷需要，提供便捷交通接駁和多樣消費場景。

2.3 前期建設與后續(xù)運營相統(tǒng)籌

1）前期建設 一般由開發(fā)企業(yè)（聯(lián)合體）籌建TOD開發(fā)專業(yè)化公司，各利益方按約定享受股比收益或獲得等值房產(chǎn)。這些專業(yè)化公司具有豐富的綜合開發(fā)經(jīng)驗，精于項目投資收益測算，通過增加商業(yè)樓面和出售部分房產(chǎn)實現(xiàn)建設資金回籠。

2）后續(xù)運營 由開發(fā)企業(yè)（聯(lián)合體）籌建或委托專業(yè)化公司實施運營管理，各利益方按股比或協(xié)議享受運營收益。如由東日本旅客鐵路株式會社、JR東日本下屬23家企業(yè)共同組成東京車站城運營協(xié)議會，相關(guān)信息發(fā)布、活動策劃實施、整體環(huán)境營造等都由運營協(xié)議會負責。

2.4 商業(yè)價值與人本追求相融合

只有積極參與城市公共空間營造，將自身開發(fā)利益融入城市整體價值，充分滿足市民人性化需求，才能獲得持續(xù)客流，帶動產(chǎn)業(yè)和商業(yè)發(fā)展。一方面，TOD項目積極打造“樓水綠路游商”滲透融合的城市形態(tài)和生活場景，促進高密度商業(yè)空間與大尺度公共空間的和諧共生。另一方面，所有商業(yè)和住宅都沒有圍墻，建筑物周邊盡可能種植樹木和花草，既提高街區(qū)綠化率，又增強城市空間通透性及可達性，市民在住宅、車站、商業(yè)之間步行穿越便捷。

3 結(jié)語

2018年9月11日，成都召開TOD綜合開發(fā)工作專題會，深刻認識TOD綜合開發(fā)的重大戰(zhàn)略意義，借鑒國內(nèi)外先進經(jīng)驗，因地制宜、開拓創(chuàng)新、高標準、高水平推進相關(guān)工作。

TOD模式是軌道交通時代城市發(fā)展的思想解放運動，是城市開發(fā)理念更新與城市運營方式的重構(gòu)。實施TOD開發(fā)是成都加快建設全新理念城市、增強區(qū)域引領輻射帶動力的重大舉措。結(jié)合國內(nèi)外TOD發(fā)展經(jīng)驗和成都實際提出以下建議。

1）切實加強TOD頂層設計 將TOD開發(fā)納入城市重大發(fā)展戰(zhàn)略，編制成都TOD戰(zhàn)略規(guī)劃，作為全市TOD開發(fā)的綱領性文件，指導未來20～30年TOD開發(fā)工作。

2）制定TOD開發(fā)的關(guān)鍵政策 ①制定TOD開發(fā)的土地供給政策 鎖定TOD規(guī)劃用地，創(chuàng)新TOD供地方式，明晰地下空間權(quán)屬；②優(yōu)化TOD規(guī)劃調(diào)控政策 制定TOD規(guī)劃建設導則，從規(guī)劃上促進TOD開發(fā)與重要交通線網(wǎng)、站點的無縫銜接。

3）保障TOD專項規(guī)劃優(yōu)先 建立TOD容積率調(diào)配機制，預留TOD開發(fā)彈性空間，全方位打造TOD專業(yè)力量。

4）加快推進先行先試工作 加快推進試點示范項目，在能級差異維度方面堅持各級兼顧，在能級提升維度方面堅持新舊兼顧，在實施主體維度方面堅持公私兼顧。