高質(zhì)量立法的重要制度保障

沈國明

最近，上海市委全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《上海市關(guān)于地方立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》和《上海市關(guān)于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》，將于近日實施。

制定這兩部規(guī)范，旨在強調(diào)圍繞重大利益調(diào)整和群眾關(guān)切，做好立法過程中的論證咨詢和第三方評估工作，順應了經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。經(jīng)過40余年的改革開放，中國的經(jīng)濟社會發(fā)展取得了舉世公認的巨大成就，與1978年相比，我國的經(jīng)濟總量增加了163倍。公民、法人和其他組織作為市場主體和社會成員在改革中煥發(fā)出的積極性，極大地推動了經(jīng)濟社會的發(fā)展。由于各種因素的影響，包括社會成員主客觀條件和努力程度的個體差異，在社會財富增長的過程中各人的獲益程度不盡相同，社會變得日趨多元。在這樣的社會環(huán)境里，面對同一問題，各人觀察視角自然不同，對利弊得失評價也不盡相同。彭真同志在任全國人大常委會委員長時說過：“立法就是要在矛盾焦點上砍一刀。”面對圍繞重大利益調(diào)整和群眾關(guān)切，面對不同利益群體紛繁的意見，怎么才能砍好這一刀？在實踐中，上海市人大常委會創(chuàng)造性地開展立法工作，逐步形成了論證咨詢和第三方評估的做法，一方面，盡可能滿足社會各方期望在立法中體現(xiàn)各自利益的意愿，使所制定的法規(guī)代表最大多數(shù)人的最大利益。另一方面，力求法規(guī)符合社會實際，為廣大社會成員認可，因為這是增強法規(guī)可執(zhí)行性的基礎(chǔ)。

這兩部規(guī)范，使論證咨詢和第三方評估工作進一步制度化、規(guī)范化、程序化。《立法法》規(guī)定立法中可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式聽取各方面的意見。論證咨詢和第三方評估工作勢必要通過座談會、論證會、聽證會等形式聽取各方意見。在各地實踐中，這三種形式都有所運用，對制定法規(guī)也起了積極作用。但是，也應當看到，論證會、聽證會這些形式的運用往往具有隨意性，次數(shù)很有限，還不乏作秀成分。像論證咨詢這種專業(yè)化程度較高的工作，也出現(xiàn)過承接者實際并未承擔的情況。結(jié)果，通過論證咨詢和第三方評估工作匯集的所謂“各方意見”，其認可度受到影響;聽取各方意見后所形成結(jié)論的科學性、權(quán)威性受到影響;立法質(zhì)量和社會成員對法規(guī)的認可度也不可避免地受到影響。制度化、規(guī)范化、程序化是立法過程中進行理性選擇的有效措施，是約束立法者隨意性的重要機制。這兩部規(guī)范的實施，在避免出現(xiàn)上述情況方面會發(fā)揮一定作用，幫助實現(xiàn)“聽證會經(jīng)常化、論證會實質(zhì)化”。

這兩部規(guī)范，貫徹了科學立法、民主立法的精神。在地方人大設(shè)立常委會40周年之際，習近平總書記對地方人大常委會工作作出重要指示。根據(jù)習近平總書記的要求，地方人大常委會應當圍繞地方黨委的決策部署開展立法工作，必須堅持黨的領(lǐng)導，同時，必須堅持群眾路線，充分發(fā)揚民主。發(fā)揮并保護廣大人民群眾參與立法的積極性，吸收來自民間的智慧，對于提高立法在社會上的可接受度，保證各項地方立法得以實施具有重要意義。立法不僅要政治正確，而且要具有可執(zhí)行性，否則，形式上再完備，條文再齊全，也不過是一紙空文，起不到規(guī)范社會成員行為的作用。如果注重科學立法、民主立法，廣泛聽取并吸收民間智慧和一些成熟的做法，即使普遍認為棘手的矛盾和問題，也會得到比較好的解決。上海實施禁放煙花爆竹、道路交通大整治、垃圾分類投放等措施時遵循的法規(guī)，都是經(jīng)過充分調(diào)查研究、廣泛吸收人大代表和廣大市民意見后制定出來的，因此，都有較好的實施條件和環(huán)境，都能實現(xiàn)立法的初衷。

這兩部規(guī)范，主要著眼于解決人大常委會立法工作中的具體問題，使立法工作更趨規(guī)范、高效。相信這兩部規(guī)范會有溢出效應：既為人大代表更好履職搭建平臺，讓他們在所擅長的專業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，助力經(jīng)濟社會發(fā)展和改革攻堅任務，又為市民積極表達訴求和意愿，一定程度上直接參與立法工作提供了常備的通道。

（作者系上海交通大學凱原法學院教授）