新時代國家綜合檔案館檔案開放鑒定的“?！迸c“機”

陳俐

摘要：本文從各級國家綜合檔案館檔案開放鑒定工作的具體實際出發，基于新時代檔案開放鑒定工作的主要矛盾，深度解析了開放鑒定之“?！?，系統分析了檔案館檔案開放鑒定化“危”為“機”的途徑、方法與效果。

關鍵詞：國家綜合檔案館檔案開放鑒定危機

國家檔案局局長李明華在2019年3月29日召開的“全國檔案局長館長會議”上明確指出：“一些檔案館思路不夠解放，突出表現在開放鑒定工作推進乏力?！焙翢o疑問，這是切中當前國家綜合檔案館檔案開放鑒定工作要害之語。一些檔案館存在對檔案開放鑒定工作的重要性認識不足，對新時代檔案開放鑒定工作的主要矛盾認識不清，在檔案開放鑒定問題上缺乏危機意識等問題。本文試圖就此進行深層次探析。

一、新時代檔案館檔案開放鑒定之“?！?/h3>

新時代國家綜合檔案館的檔案開放鑒定工作是“逐卷逐件逐頁審查檔案內容能否開放”，加速推進館藏檔案向社會開放。新時代檔案開放鑒定工作的主要矛盾是：社會各界利用檔案需求快速增長與檔案館提供開放檔案不及時、不充分之間的矛盾。由此，我們可以分析出檔案開放鑒定究竟有哪些危險之處。

（一）形成滿30年的檔案沒有按期開放，有違法之“?！?/p>

《中華人民共和國檔案法》規定：國家檔案館保管的檔案，一般應當自形成之日起滿30年向社會開放。“法定責任必須為”，否則就有違法之嫌。目前，全國各級國家綜合檔案館履行此責任的情況是怎樣的呢？我們通過調查研究深切地感到，全國3333個國家綜合檔案館，僅有為數很少的檔案館做到了形成滿30年的檔案向社會開放。需要說明的是，本文所稱開放檔案，是指檔案館經過開放鑒定程序，最終確認可以向社會開放的部分檔案。因為檔案中含有大量涉及黨和國家秘密、工作秘密、商業秘密、個人隱私的信息，必須經過開放鑒定，將其鑒別出來，繼續控制使用，并不是所有到期檔案都應當開放。否則，這將可能危害黨和國家、機構、公民個人的利益，給黨和國家、機構帶來不安全、不安定因素，給公民個人帶來精神上或物質上的侵害。這也正是檔案開放鑒定業務存在的必要性。但是，大部分國家綜合檔案館沒有能夠做到形成滿30年的部分檔案按期開放，在“依法治國”“依法治檔”的時代，這些檔案館顯然在此方面容易授人以柄，存在著違法之危。

（二）按“件”開放鑒定工作量巨大，有忽視基礎業務之“危”

自2012年以來，國家檔案局針對全國各地綜合檔案館開放檔案中經常出現的問題，三令五申要求各館的檔案開放鑒定必須“逐卷逐件逐頁審查檔案內容”，這意味著檔案開放鑒定的精細化要求提高了，“案卷直接鑒定法”必須被“按件直接鑒定法”所取代。精細化要求的提高，必然需要增加鑒別檔案內容的時間。因此，檔案館在開放鑒定力量不變、年度檔案開放任務指標不變的情況下，采取按“件”開放鑒定的工作模式，必定使開放鑒定的工作量數倍、十幾倍地增長。而開展按“件”開放鑒定，還必須滿足一個基本條件，即檔案館有一套完備的檔案文件級目錄。可是，目前只有部分館藏量較少的國家綜合檔案館檔案文件級目錄已經完備，館藏量較大的檔案館雖然正在緊鑼密鼓地開展檔案文件級目錄編制工作，但仍需要較長時日。關鍵在于，個別檔案館領導人并沒有充分意識到這個問題的嚴重性，他們對文件級目錄編制工作沒有給予應有的重視，吝嗇人、財、物的投入，有忽視基礎業務之“?！?。沒有完備的檔案文件級目錄，到期檔案按“件”開放鑒定便無從談起。

（三）開放檔案中含有標密文件，有泄密之“危”

國家綜合檔案館館藏檔案大都來自各級黨和政府機關、社會組織、國有企業和事業單位，我們將這些單位統稱為體制內單位。體制內單位形成的檔案中包含標有密級的文件，如“絕密”“機密”“秘密”等，雖然占比不大，但其涉及黨和國家秘密、工作秘密、商業秘密等，重要性可想而知，是絲毫不能輕易開放的。即使標密文件的保密期限已經過了，也需辦理解密手續，再通過開放鑒定程序，確認可以開放的，在檔案標密處加蓋“已解密”章，然后才能正式向社會開放。按照我國相關保密法規“誰定密、誰解密”的要求，檔案形成單位應當承擔標密文件的解密任務?？墒?，不少檔案形成單位不愿意或不敢于負起這個責任，許多保密行政管理部門也沒有強令要求檔案形成單位必須負起這個責任，從而導致館藏標密文件的解密工作難以推進。在這種情況下，如果檔案館在檔案開放鑒定過程中，仍然采取粗放式的鑒定模式，忽略標密文件的存在，必然有泄密之“危”。

（四）開放檔案中包含個人隱私信息，有侵犯個人隱私之“?！?/p>

個人隱私信息，是指與公共利益沒有任何關聯的，公民個人生活中不愿為他人（或一定范圍以外的人）公開或知曉的私人信息。在個人信息中，除姓名、年齡、性別、籍貫、民族、學歷、政治面貌、工作單位及職務、簡歷、先進事跡等不獨立構成個人隱私外，其他的諸如個人愛好、身體特征（個人照片）、婚姻狀況、家庭成員、家庭住址、身份證號、車牌號、醫療記錄、基因信息、違法犯罪前科記錄、聯絡方式、個人征信、財務情況、各類賬號密碼、負面評價、負面事跡等信息，均屬于個人隱私信息的內容。個人隱私信息的主體為公民個人，其內容具有真實性和隱秘性。無論是行政機關、團體、企業事業單位，還是公民本人，必須對公民或他人的個人隱私信息給予足夠的維護和尊重。檔案中個人隱私信息存在的主要形式有表彰性的、政審性的、處分性的、統計性的、訴訟性的、事件（含事故、案件等）調查總結性的、行政審批（含許可、備案等）性的以及醫療衛生及紅十字機構采集的檔案信息等，這些信息一旦開放，所帶來的危害不容小覷，一是可能引發社會矛盾，影響社會安定團結，破壞改革開放的大好形勢；二是可能給不法分子提供利用公民個人隱私信息的機會，侵害相關人員的權益；三是可能給權益人及其后人帶來名譽上的、政治上的、經濟上的損害；四是可能給行政機構帶來行政干擾和麻煩，影響行政機構的公信力等。因此，一旦劃分個人隱私信息不當而使相關檔案開放，檔案館就有了侵犯個人隱私之“?！?。

二、新時代檔案館檔案開放鑒定之“機”

列舉檔案開放鑒定之危，是想引起各館對檔案開放鑒定工作的高度重視，各館不能望而生畏、望而卻步。大力開展檔案開放鑒定，檔案館將迎來更多、更好的發展機遇，應當牢牢把握住這個大好機遇。

（一）新時代社會檔案意識的覺醒，帶來了打破檔案開放鑒定瓶頸之“機”

隨著我國檔案機構改革深入推進，各級國家綜合檔案館被定位為“文化事業單位”。這是一個重大的方向性變化，意味著國家綜合檔案館不僅承擔集中保管國家檔案資源的重要職責，更重要的是發揮檔案的文化價值，服務社會各界，服務廣大人民群眾。從2014年到2019年，李克強總理連續六年在每年“兩會”上所作的《政府工作報告》中明確要求繁榮發展檔案事業。我們同樣深切地感受到，隨著我國經濟社會發展，人民的生活水平穩步提高，精神層面的文化需求也在不斷增長。北京市檔案學會連續舉辦十年、每月一次的“檔案文化大講堂”，之所以場場受到百姓的追捧，是因為每場專家講述的都是檔案中的歷史故事。“檔案”逐漸走入人民群眾的心中，標志著新時代社會檔案意識在逐步覺醒。社會科學界也發現了這一重大變化，他們要求檔案館加快檔案開放步伐的呼聲越來越高。因此，新時代社會檔案意識的覺醒，帶來了檔案文化事業繁榮發展的歷史性機遇，而檔案館檔案開放鑒定業務，不能成為“瓶頸”，應當抓住機遇，有所作為。檔案館高度重視并加快開展檔案開放鑒定工作，使館藏到期檔案“應開盡開”“應控盡控”，是滿足新時代社會大眾文化需求、適應檔案文化事業繁榮發展的必然選擇。

（二）檔案館開放鑒定工作量巨大，帶來了重構檔案開放鑒定工作機制之“機”

如前所述，館藏檔案按“件”開放鑒定的工作量，遠遠大于“案卷直接鑒定法”。如何破解這道難題，加快開放鑒定步伐？一些檔案館已經或正在探索一條最佳的途徑，試圖重構一套新的檔案開放鑒定工作機制。例如：有的動員全館力量，每年分配給各業務處（科）室開放鑒定初審、復審任務；有的每年年初從各業務處（科）室抽調業務骨干，臨時組建團隊，專門完成年度開放鑒定初審、復審任務，任務結束，回歸原位；有的購買社會服務，專門負責年度開放鑒定初審，館各業務處（科）室領導負責復審，經館務會審定后開放；有的增配本館檔案開放鑒定專業團隊人員，如北京市檔案館、遼寧省檔案館還專門設置開放鑒定處，集中力量開展開放鑒定工作等。北京市檔案館從2014年實行按“件”開放鑒定新模式以來，修訂了檔案開放鑒定工作相關規定，制定了檔案控制使用范圍細則，重構并完善了一套新的開放鑒定工作機制，即檔案形成單位負責初審，本館檔案開放鑒定委員會委員負責復審，檔案開放鑒定委員會會議最終審定。這套工作機制運行六年來，符合依法開放、安全開放、及時開放、精準開放的原則，也與李明華局長提出的“探索建立與檔案形成單位共同開展鑒定的新模式，優化開放鑒定工作機制”要求完全吻合。因此，檔案館檔案開放鑒定巨大的工作量，給我們探索建立更加科學、合理、高效的開放鑒定工作機制帶來了機遇。

（三）深入推進檔案開放鑒定工作，帶來了促進檔案形成單位啟動標密文件降解密工作之“機”

檔案的前身是文件。由于各體制內單位的文件降密、解密工作一直處于擱置狀態，轉化為檔案并移交國家綜合檔案館之后，就成了“館之殤”。近十多年各級國家綜合檔案館時常發生開放檔案中含有未經解密的標密文件，給黨和國家的安全帶來隱患；大多數檔案館一直以來回避這個棘手問題，遇有檔案中的標密文件直接控制使用，這不是徹底解決問題之道。檔案館依法開放到期檔案，檔案開放鑒定自然是檔案館的主責業務，但檔案標密文件降解密工作必須依法回歸到檔案形成單位來完成。一方面，保密行政管理部門要與同級檔案行政管理部門緊密配合，形成合力，共同對檔案形成單位的檔案文件降解密工作提出具體要求；另一方面，檔案形成單位要勇于擔當，事不避難、義不逃責，依法依規組織開啟檔案中標密文件的降解密工作。北京市檔案館從2015年開始，在沒有得到同級保密行政管理部門有力支持的情況下，自主開啟了檔案形成單位對檔案標密文件降解密，每年近千份標密文件得到降解密處置，連續五年未曾間斷，雖然遇到過障礙，受到過挫折，但結果還是令人滿意的。因此，隨著檔案館檔案開放鑒定工作深入推進，為檔案形成單位啟動標密文件降解密工作帶來了機遇。

（四）大力開展檔案開放鑒定業務，帶來了倒逼檔案整理編目等基礎業務規范化之“機”

檔案整理編目業務歷來是檔案館的基礎業務。之所以稱之為基礎業務，是因為檔案整理編目如果不完善，檔案的開發利用這個終極目標就難以實現，即使能夠實現，也是十分艱難的。按“件”開放鑒定的基礎是要有完備的檔案文件級目錄，即是此理。本文所謂檔案文件級目錄，是指按“卷”整理的檔案，其卷內文件的機讀目錄。據調查，各級國家綜合檔案館的檔案文件級目錄編制工作普遍起步較晚，迄今為止，僅部分館藏量較小的檔案館全部完成了文件級目錄編制工作，大部分檔案館還在緊鑼密鼓地開展之中，不少館藏量達200萬卷以上的檔案館完成率不到一半。在這種情況下，由于形成滿30年檔案開放鑒定的迫切需要，倒逼各館進一步加大文件級目錄編制工作。倒逼機制中“以責任落實、問題解決、目標實現為強有力約束，引導改革方向，規范改革措施，推動改革不斷深化”的強大作用，在檔案開放鑒定工作方面充分顯現了出來。因此，大力開展檔案開放鑒定業務，為各館帶來了倒逼檔案整理編目等基礎業務規范化的機遇。

（五）深入開展檔案開放鑒定工作，帶來了檔案館一批專家型人才脫穎而出之“機”

筆者認為，檔案開放鑒定業務在檔案館各項業務中，應屬政治性、政策性、知識性、專業性最強的工作。從事檔案開放鑒定的專業人員，第一，政治立場要堅定，政治方向要把準，政治行為要端正，政治嗅覺要靈敏，面對包羅萬象的檔案內容，能夠首先確保開放檔案不會有政治風險；第二，具備法制思維，基本掌握現行的黨和國家各方面政策，關注時事輿情，了解社情民意，確保開放檔案中不會有影響社會安全穩定的內容出現；第三，具有廣博的歷史知識，熟知近現代社會的發展脈絡，了解各行業領域的變遷歷程，對歷史事件、歷史人物的把握既有一定的深度，又有較大的寬度；第四，熟悉本館館藏內容，具有比較深厚的檔案基礎理論功底，熟練掌握開放鑒定業務的技巧和方法，具備基本的信息管理能力等。同時具備上述能力素質的專業人員，一定是專家型人才。各館普遍缺少這樣的高級人才，通過深入開展檔案開放鑒定工作，在開放鑒定崗位上不斷磨練成長，才能產生專家型人才。因此，長期深入地開展檔案開放鑒定，必將為檔案館的一批專家型人才脫穎而出帶來機遇。

作者單位：北京市檔案館