問切號脈列清單 精準立法顯成效
——棗莊市人大常委會以問題為導向推進地方立法工作

□房 偉

習近平總書記指出，立法要堅持問題導向，提高立法的針對性、及時性、系統性和可操作性，發揮立法的引領和推動作用。面對新情況、新問題，地方立法如何有效解決實際問題？這成為擺在棗莊立法人面前的重要課題。棗莊市人大常委會不等不靠，在實踐中創新工作方法，邊學習邊探索，堅持將問題導向貫穿于地方立法全過程，趟出了一條適合棗莊實際、切實可行的新路子——梳理問題號準脈，瞄準靶心精準發力，列出清單科學立法，通過立法解決實際問題。

棗莊市人大常委會召開立法專家論證會

以問題為導向選項目，以人民為中心定計劃

民之所盼，政之所向。立法是落實人民主體地位、保障人民民主的首要法治門戶，必須抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，完善立法體制和程序，努力使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意愿、得到人民擁護。編制立法計劃是提高立法質量、實現為民立法、推動立法工作順利進行的重要措施。科學確定立法項目，是精準立法的前提。為全面貫徹黨的十九大精神，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，切實提高立法計劃編制質量，確保有限的立法資源用到刀刃上，市人大嚴格遵循地方立法權限，按照科學立法、民主立法、依法立法的要求，堅持圍繞中心、服務大局，統籌各方面的立法需求，科學確定地方立法項目。每年在面向社會廣泛征集立法建議項目的基礎上，堅持從棗莊實際出發，立足當前，著眼長遠，統籌兼顧，全面梳理出急需立法解決的問題，列為下一年度的立法審議項目。

自2015年12月獲批行使地方立法權以來，棗莊市人大以解決生態環境保護和民生建設等突出問題為目標，先后將制定山體保護條例、飲用水水源保護條例、古樹名木保護條例、文明行為促進條例等列入立法計劃并制定出臺，并在全省率先制定出臺山體保護條例。《棗莊市山體保護條例》出臺的第三天，省委書記、省人大常委會主任劉家義作出批示，要求全省有山體的市都要抓緊制定類似的保護條例。

在制定《棗莊市飲用水水源保護條例》的過程中，市人大在深入基層調研的基礎上，詳細掌握了棗莊市飲用水水源保護中存在的各類問題，并進行了分類和研究，在深入論證的基礎上針對過度開采地下水、違法開鑿自備水井屢禁不止等突出問題進行了制度創新，在全國率先規定了優水優用制度、地下飲用水取用水總量控制制度、自備水井定期排查封閉制度等，并設定了相應處罰，突出了棗莊立法特色，為全國的飲用水水源保護立法制度創新提供了有益借鑒。條例通過后獲得社會各界的一致好評。《中國環境報》于2019年1月11日以《管好“水缸子” 守住“命根子”》為題用一個專版進行了詳細報道，并配發了評論員文章《突出特色精準立法》。這些以問題為導向確定的立法項目有力推動了經濟社會發展過程中突出問題的解決，充分發揮了立法的引領和推動作用，使立法工作與市委中心工作、全市改革發展大局銜接適應、協調同步。

用廣泛征求意見號準脈，用立法問題清單作靶心

一是突出強化立法調研。每部法規案一審之后，市人大法制委、市人大常委會法工委都會同有關部門組成聯合調研組，分赴各區（市）走訪鎮（街）、社區（村）和有關企業。召開專題立法調研座談會，與一線執法人員、基層干部群眾、各級人大代表一起解剖麻雀，分析問題查找不足，面對面交流看法、征求意見和建議。

二是全面拓展公眾參與渠道，做到征求意見全覆蓋。市人大在立法過程中，通過網站發布、報紙公布、定向發函等方式，廣泛征集民意、吸納民智，拓寬公眾有序參與立法渠道。每部法規的征求意見工作都按照“五個必須”的要求開展：必須在各類媒體公開征求意見，必須定向征求相關利益群體意見，必須開展基層立法調研，必須征求各級人大代表的意見，必須征求立法咨詢專家意見。切實做到了六個全覆蓋，即征求意見各區（市）全覆蓋、涉及的部門全覆蓋、涉及到的基層政府全覆蓋、涉及到的利益群體全覆蓋、各類新聞媒體全覆蓋、各個社會階層全覆蓋。目前，棗莊市人大已形成一套常態化、制度化、規范化的法規征求意見工作機制。

三是設立了基層立法聯系點，定向深入基層了解民心民愿。為暢通和基層人民群眾的聯系渠道，有重點有方向地了解基層的實際情況，使地方立法準確反映基層的民意訴求，棗莊市人大制定出臺了《基層立法聯系點管理辦法》。從全市考察篩選了12個單位作為基層立法聯系點。每次法規一審后，市人大都有針對性地選取2～3個基層立法聯系點進行定向調研，以點帶面，使立法工作更加深入基層、更接地氣。在把各方面各渠道征集到的意見建議進行匯總整理的基礎上，召開市直有關部門、區（市）、鎮（街道）、各級人大代表參加的立法問題清單梳理會，對征集到的立法問題進行梳理，找出需要并且能夠通過立法解決的問題，形成立法問題總清單。明確需要通過立法來解決的問題和治理的目標，做到了梳理問題號準脈、瞄準靶心精準發力。

辨證施治建機制，瞄準靶心來抓藥

在法規的制度設計過程中，棗莊市人大堅持以問題清單為藍本開展制度設計。市人大常委會法工委從棗莊的實際情況出發，會同有關方面慎重研究論證，力求既不遷就不合理現狀，造成制度設計過于寬松，起不到應有的規范約束作用；又避免脫離棗莊經濟社會發展實際，造成制度設計過度超前。通過作出既有前瞻性又現實可行的制度安排，為棗莊的經濟社會發展中遇到的重大問題和難題提供制度設計上的解決方案。

《棗莊市山體保護條例》堅持以問題為導向，努力壓實區、鎮（街）、村和山林承包人的保護責任，把破損山體的修復治理責任、措施做了周嚴的規定，并創造性地規定了合理開采區制度和關停期限制度。《棗莊市飲用水水源保護條例》針對過度開采地下水、違法開鑿自備水井屢禁不止等問題進行了制度創新，在全國率先規定了優水優用制度、地下飲用水取用水總量控制制度等，突出了棗莊立法特色，為全國的飲用水水源保護立法制度創新提供了有益借鑒。《棗莊市古樹名木保護條例》突出以問題為導向來設計具體的法律制度，對盜伐、破壞古樹名木等突出問題以及養護人責任不明晰、養護設施不規范等現有制度覆蓋不到的普遍性問題進行了針對性的制度設計，體現了對古樹名木保護和管理的引領和推動作用。

提前介入、主動作為、積極溝通

在制定《棗莊市山體保護條例》《棗莊市飲用水水源保護條例》等條例的過程中，棗莊市人大建立并完善了“梳理問題問切號脈，瞄準靶心精準發力，列出清單科學立法，立法解決實際問題”的立法工作模式。在整個立法過程中，法工委積極發揮主導作用，堅持做到提前介入、全過程指導，堅持做到以問題為導向進行精準立法，堅持做到主動與政府和有關方面及時溝通與協調，建立和完善聯席會議制度，及時溝通研究地方立法工作中的問題，守好法規草案提出關和審議修改關，切實提高了法規質量。

棗莊市人大近年來的立法實踐充分證明，堅持“梳理問題問切號脈，瞄準靶心精準發力，列出清單科學立法，立法解決實際問題”的立法工作思路，建立和完善立法問題清單制度，以問題為導向進行精準立法，能夠切實提高立法工作的針對性和實效性，確保法規立得住、行得通、真管用。