智慧城市項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營模式對比分析

路永華 李海燕

摘 要：我國智慧城市正在如火如荼的進(jìn)行，其項(xiàng)目眾多，投資額巨大。為了減輕政府財(cái)政壓力，調(diào)動投資者的積極性，使智慧城市項(xiàng)目建設(shè)更科學(xué)、更合理、速度更快，文章對智慧城市項(xiàng)目建設(shè)模式進(jìn)行總結(jié)和對比分析，提出將智慧城市項(xiàng)目建設(shè)模式分為：政府獨(dú)資模式、BT模式、BLT模式、BOO模式、BOOT模式、BOT模式、政府購買服務(wù)模式，重點(diǎn)對BT模式、BLT模式、BOT模式、BOOT模式和BOO模式的優(yōu)點(diǎn)、不足、面臨的風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行對比分析，給出不同類別智慧城市項(xiàng)目選用不同建設(shè)模式的建議。

關(guān)鍵詞：智慧城市;智慧項(xiàng)目;建設(shè)模式;運(yùn)營模式;對比分析;智慧產(chǎn)業(yè)

中圖分類號：TP393;F291.1文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：2095-1302（2019）09-00-05

0 引 言

新一代信息技術(shù)的發(fā)展推動我國智慧城市建設(shè)由2.0版向3.0版邁進(jìn)。為了加快智慧城市的建設(shè)步伐，拓展智慧城市建設(shè)中的資金來源，調(diào)動參與智慧城市建設(shè)各方的積極性，2013年十八屆三中全會提出允許社會資本參與城市建設(shè)運(yùn)營，2014年國家發(fā)展與改革委員會頒布了《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號文），從國家層面鼓勵城市建設(shè)項(xiàng)目模式創(chuàng)新，倡導(dǎo)政府與社會資本建立利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的公私合作關(guān)系。由此開始，PPP（Public Private Partnership）公私合作的智慧城市建設(shè)項(xiàng)目明顯增多，合作運(yùn)營形式也呈多樣化發(fā)展。截止2016年，全國公私合作項(xiàng)目達(dá)8 042個，總投資達(dá)9.3萬億元，截止2017年9月，全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目14 220個，投資規(guī)模達(dá)17.8萬億元。

智慧城市建設(shè)的同時(shí)，學(xué)術(shù)界也在對智慧城市建設(shè)進(jìn)行研究。文獻(xiàn)[1-4]對我國智慧城市建設(shè)的戰(zhàn)略選擇，建設(shè)中出現(xiàn)的有關(guān)問題進(jìn)行了分析研究，提出了智慧城市建設(shè)要總體規(guī)劃、加強(qiáng)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。文獻(xiàn)[5]對智慧城市建設(shè)中的信息安全問題進(jìn)行了研究，提出了以城市為總體背景的信息安全管理模式。文獻(xiàn)[6-8]對智慧城市評價(jià)指標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)行了研究，提出了進(jìn)行智慧設(shè)施、智慧產(chǎn)業(yè)、智慧服務(wù)、智慧人文四大領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)。文獻(xiàn)[9-12]對智慧城市建設(shè)中的有關(guān)技術(shù)方案、有關(guān)技術(shù)方法進(jìn)行了研究，提出了一些優(yōu)化方案和算法。文獻(xiàn)[13]對智慧城市建設(shè)運(yùn)營模式進(jìn)行了分析，但對PPP模式?jīng)]有進(jìn)行詳細(xì)分析闡述。文獻(xiàn)[14]對智慧城市引入PPP的必要性和存在的問題進(jìn)行了分析，給出了PPP項(xiàng)目在智慧城市建設(shè)中的應(yīng)用模式，但相對比較簡略。文獻(xiàn)[15]對智慧城市建設(shè)中PPP模式及適用性進(jìn)行了分析，指出PPP模式在智慧城市建設(shè)中存在的問題。文獻(xiàn)[16]對智慧城市項(xiàng)目進(jìn)行了分類，并對PPP項(xiàng)目的主要運(yùn)作模式進(jìn)行了介紹，但比較簡略，沒有對建設(shè)模式的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。文獻(xiàn)[17]對智慧城市建設(shè)路徑進(jìn)行了對比分析，但沒有對智慧城市建設(shè)項(xiàng)目運(yùn)營模式進(jìn)行分析。本文將對智慧城市建設(shè)項(xiàng)目模式以及建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行比較詳細(xì)的分析，以供智慧城市建設(shè)各相關(guān)方參考。

1 智慧城市建設(shè)項(xiàng)目分類

智慧城市建設(shè)項(xiàng)目按項(xiàng)目屬性分為非經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目、純經(jīng)營性項(xiàng)目三類。

（1）非經(jīng)營性項(xiàng)目。此類項(xiàng)目的建設(shè)主要是為了獲得社會效益和環(huán)境效益，而不是經(jīng)濟(jì)效益，所以投資由項(xiàng)目所在地政府或者上級政府來承擔(dān)。項(xiàng)目的資金主要以財(cái)政投入為主，以固定的稅收或者收費(fèi)為輔，項(xiàng)目的所有權(quán)益歸政府所有[16]，但在項(xiàng)目建設(shè)過程中，一般引入競爭機(jī)制，采用代建制[13]等方式進(jìn)行專業(yè)化管理，從而可以提高投資決策的科學(xué)性和規(guī)范性，提高投資效益。這類項(xiàng)目主要有城市生態(tài)環(huán)境智能監(jiān)控、應(yīng)急指揮系統(tǒng)、平安城市、數(shù)字城管、數(shù)據(jù)庫、基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等。

（2）準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目。其屬于半公益性的項(xiàng)目，有利潤潛

力，但由于政策和收費(fèi)價(jià)格等客觀原因，還無法收回成本。它不具有明顯的經(jīng)濟(jì)效益，屬于市場失效或低失效類項(xiàng)目，如果進(jìn)行市場運(yùn)作，則必然形成資金供給缺口，所以必須依靠政府給予的適當(dāng)補(bǔ)貼或優(yōu)惠政策，來維持項(xiàng)目運(yùn)營。這類項(xiàng)目主要有智慧交通、智慧旅游、智慧水務(wù)、智慧醫(yī)療、市民一卡通等，一般采用市場運(yùn)作、政府貼息或給予政策優(yōu)惠等方式運(yùn)營，市場運(yùn)作所占比重因項(xiàng)目不同而不同，條件成熟項(xiàng)目價(jià)格到位之后，這類項(xiàng)目可逐漸轉(zhuǎn)化為純經(jīng)營性項(xiàng)目。

（3）純經(jīng)營性項(xiàng)目。此類項(xiàng)目有較好的經(jīng)濟(jì)效益，能通過提供產(chǎn)品和收費(fèi)來收回投資并獲得回報(bào)，屬于全社會投資類項(xiàng)目。國有企業(yè)、民營企業(yè)，甚至外資企業(yè)通過公開、公平、公正的招投標(biāo)，獲得符合城市發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向政策的項(xiàng)目建設(shè)經(jīng)營權(quán)，對項(xiàng)目進(jìn)行融資、建設(shè)、管理和運(yùn)營，項(xiàng)目收益也歸投資方所有。純經(jīng)營性項(xiàng)目在確定收費(fèi)價(jià)格時(shí)，由公司報(bào)價(jià)、政府核價(jià)、公眾議價(jià)的方式定價(jià)，政府作為主導(dǎo)者，要考慮公眾的實(shí)際承受能力和投資方利益，盡量使投資方、政府、公眾三方實(shí)現(xiàn)共贏。純經(jīng)營性項(xiàng)目可以將經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分開，通過轉(zhuǎn)讓所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益進(jìn)行融資，盤活現(xiàn)有資產(chǎn)、吸引投資，擴(kuò)充城市建設(shè)的資金來源，探索以城建城的城市建設(shè)市場化道路，使城市建設(shè)資金逐步實(shí)現(xiàn)投資-回收-再投資的良性循環(huán)。

2 智慧城市項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營模式對比分析

智慧城市建設(shè)項(xiàng)目按投資運(yùn)營方式分為政府獨(dú)立投資建設(shè)運(yùn)營模式、政府融資政府運(yùn)營模式、政府特許市場化運(yùn)作模式和政府購買服務(wù)模式四種。

2.1 政府獨(dú)立投資建設(shè)運(yùn)營模式

政府獨(dú)立投資建設(shè)運(yùn)營模式一般采用項(xiàng)目總承包管理模式（代建單位），由政府通過招投標(biāo)選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資管理和建設(shè)，項(xiàng)目建成后交付政府。此種方式實(shí)質(zhì)是一種委托代理，主要適合政府財(cái)政投資以及發(fā)行國債或地方財(cái)政債券的項(xiàng)目，或者利用外國政府贈款以及國家財(cái)政擔(dān)保的國外金融組織的貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。

政府獨(dú)立投資建設(shè)運(yùn)營模式的優(yōu)點(diǎn)在于代建單位是獨(dú)立公司，具有法人資格。它是依靠管理費(fèi)獲得收益并生存和發(fā)展，由此增加了代建單位的壓力，可以促使它提高管理水平，建立比較完善的質(zhì)量管理體系，提高項(xiàng)目的建設(shè)質(zhì)量。另外，這種代建單位相比于政府部門建立的工程指揮部、籌建處等管理班子，代建單位人員穩(wěn)定，管理人員的專業(yè)水平高，項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)豐富。這種模式的不足之處在于政府投資資金壓力比較大，甚至?xí)霈F(xiàn)資金短缺的情況，在選擇代建單位時(shí)無法做到優(yōu)中選優(yōu)，公平競爭。造成如此情況的原因比較復(fù)雜，一方面主要是目前代建市場還不夠發(fā)達(dá)，選擇施工單位可以根據(jù)工程造價(jià)、技術(shù)能力、設(shè)備等硬件來判斷，而代建單位的選擇只能依靠其管理水平、可信度等軟件來評判，而這些又不容易掌握，代建制市場培育不夠，實(shí)施時(shí)間不長，所以委托人一般傾向于選擇自己熟悉的代建單位;另外一個方面，由于有些工程前期準(zhǔn)備不足，預(yù)見性不強(qiáng)，或者項(xiàng)目定義不夠明確，在建設(shè)過程中工程變更頻繁，在委托項(xiàng)目事項(xiàng)和要求時(shí)不能做到具體明確。在此情況下，建設(shè)單位為擺脫委托合同的約束一般選擇一個自己能夠完全控制的代建單位，方便工程建設(shè)。

政府獨(dú)立投資建設(shè)運(yùn)營模式一般適用于政府投資的經(jīng)營性和非經(jīng)營性項(xiàng)目，比如國家壟斷性行業(yè)、公益性項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及涉及國家安全的項(xiàng)目。

2.2 政府融資政府運(yùn)營模式

2.2.1 BT模式

BT（Build-Transfer），也就是建設(shè)-移交模式，政府對非經(jīng)營性設(shè)施用非政府資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的一種方式。該模式由政府完成項(xiàng)目建設(shè)書、可行性研究和籌劃報(bào)批等立項(xiàng)工作，再由政府確定融資方式、貸款金額的數(shù)量和時(shí)間要求以及償還貸款的計(jì)劃等工作，政府確定了投資方后，與投資方談判商定雙方的權(quán)利和義務(wù)。在項(xiàng)目全壽命周期政府都可以行使監(jiān)管，從而可以保證項(xiàng)目的順利融資、建設(shè)、移交。項(xiàng)目竣工驗(yàn)收合格并移交給政府后，政府按合同總價(jià)，分期按比例支付投資方的融資和建設(shè)費(fèi)用。

BT模式可以使金融資本和產(chǎn)業(yè)資本全新對接，解決了政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺問題，引導(dǎo)了資本的合理投資，提高了資本的利益效率，拉動了地方經(jīng)濟(jì)增長，擴(kuò)大了內(nèi)需，使銀行或金融機(jī)構(gòu)獲得了穩(wěn)定的收益。BT項(xiàng)目一般投資額比較大，建設(shè)周期長，引入社會資金可以實(shí)現(xiàn)利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，能較大發(fā)揮參與各方的優(yōu)勢和主觀能動性，可以提高項(xiàng)目的管理效率和建設(shè)效率。政府可以利用其資信能力，為投資方、金融機(jī)構(gòu)、工程承包方提供穩(wěn)定可靠的預(yù)期收益。但是，BT模式中，項(xiàng)目報(bào)批、招標(biāo)、談判、簽署有關(guān)合同、移交、回購等階段，涉及政府的審批、許可、貸款擔(dān)保等環(huán)節(jié)，項(xiàng)目前期準(zhǔn)備時(shí)間長，中間環(huán)節(jié)比較多，成本比較大。

BT模式在回購協(xié)議和融資擔(dān)保方面還沒有法律條款支持，其法律法規(guī)還有待完善，在融資擔(dān)保中如果不是以BT方出具抵押作為擔(dān)保，而是以政府或政府機(jī)構(gòu)的全額付款作為擔(dān)保，則存在未來責(zé)任主體難以界定的問題，在簽訂BT協(xié)議后到項(xiàng)目移交前，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)也難以界定。BT項(xiàng)目在滿足投資方獲得合理收益的同時(shí)不能損害國家利益，這就導(dǎo)致合理回報(bào)率不容易確定。由于政府只直接與BT方發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系，項(xiàng)目的具體落實(shí)和細(xì)化由BT方負(fù)責(zé)，可能出現(xiàn)分包現(xiàn)象，從而使工程質(zhì)量和進(jìn)度難以保證。BT模式在運(yùn)行過程中會面臨政策風(fēng)險(xiǎn)和政府違約風(fēng)險(xiǎn)。

BT模式只適應(yīng)于政府主導(dǎo)的，項(xiàng)目本身需要較高技術(shù)水平和建設(shè)管理水平，政府必須依靠專業(yè)公司進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的非經(jīng)營性項(xiàng)目，比如市政項(xiàng)目或者公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

2.2.2 BLT模式

BLT（Build-Lease-Transfer）即建設(shè)-租賃-移交模式，政府出讓項(xiàng)目建設(shè)權(quán)給投資方并約定租期，項(xiàng)目建成后由政府租賃該項(xiàng)目，并且負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)行和維護(hù)，投資方或項(xiàng)目公司通過政府支付的租金收回投資成本和獲得利潤，租賃期結(jié)束后，項(xiàng)目所有權(quán)移交給政府的一種建設(shè)模式。

BLT項(xiàng)目投資方融資的資金是非政府資金，資金來源不受限制，政府為投資者、金融機(jī)構(gòu)、工程承包方等提供穩(wěn)定可靠的預(yù)期收益，項(xiàng)目建成后移交給政府，由政府按合同分期支付租金，到期后項(xiàng)目歸政府所有。BLT項(xiàng)目將政府短期內(nèi)支付的巨額資金的壓力轉(zhuǎn)換為在較長的租賃期分次支付的租金，緩解了政府的財(cái)政壓力[16]。

BLT項(xiàng)目適用于政府基礎(chǔ)設(shè)施非經(jīng)營性項(xiàng)目建設(shè)，項(xiàng)目本身需要借助專業(yè)的開發(fā)者利用其較高的技術(shù)和管理水平進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，但又沒有充足的財(cái)力在項(xiàng)目建成后就進(jìn)行回購，所以不得不采取租賃的方式以減輕財(cái)政壓力的項(xiàng)目。

2.3 政府特許市場化運(yùn)作模式

智慧城市項(xiàng)目建設(shè)中，對可經(jīng)營性比較強(qiáng)、企業(yè)愿意積極參與的項(xiàng)目，可以采用政府引導(dǎo)，交由市場建設(shè)運(yùn)營，根據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營效果，政府給予一定的獎勵或者補(bǔ)助。這樣不但可以節(jié)約政府的財(cái)力物力，減少維護(hù)費(fèi)用，而且還可以提高社會參與城市建設(shè)的熱情，推動信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為居民提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。這類模式主要有BOT，BOO，BOOT三種。

2.3.1 BOT模式

BOT（Build-Operate-Transfer）即建設(shè)-經(jīng)營-移交模式，政府許可企業(yè)融資建設(shè)和經(jīng)營特定的公用基礎(chǔ)設(shè)施，并授予一定期限的特許專營權(quán)，項(xiàng)目建成后立即將項(xiàng)目的所有權(quán)移交給政府，政府則在特許經(jīng)營期內(nèi)將項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)委托給項(xiàng)目公司[13]，并準(zhǔn)許其通過向用戶收費(fèi)或出售產(chǎn)品以回收投資并獲得收益，特許期滿后，該項(xiàng)目無償移交給政府。項(xiàng)目公司對項(xiàng)目沒有所有權(quán)，在特許經(jīng)營期內(nèi)只有經(jīng)營權(quán)。

BOT模式的核心是項(xiàng)目公司對特定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目特許專營權(quán)的獲得以及特許專營權(quán)具體內(nèi)容的確定。BOT項(xiàng)目能減少政府的直接財(cái)政負(fù)擔(dān)，減輕政府借款負(fù)債，減少項(xiàng)目對政府財(cái)政預(yù)算的影響，有利于轉(zhuǎn)移和降低風(fēng)險(xiǎn)。BOT融資方式為資產(chǎn)負(fù)債表外融資，項(xiàng)目貸款方主要考慮項(xiàng)目本身的收益前景，而不是考慮項(xiàng)目公司當(dāng)時(shí)的信用能力，所以融資方式比較靈活。

BOT項(xiàng)目中標(biāo)者成為項(xiàng)目業(yè)主，是項(xiàng)目的行為主體，承包商一般必須帶資承包，沒有既得利益可維持或者分配，政府提供的只有業(yè)主獲得的特許權(quán)，承包商的利益必須通過特許經(jīng)營期內(nèi)的有效經(jīng)營才能獲得，所以減少了不正當(dāng)競爭。BOT項(xiàng)目在立項(xiàng)、招標(biāo)、談判階段起主導(dǎo)地位，在后面履約階段政府又具有監(jiān)督檢查的權(quán)利，所以BOT項(xiàng)目為政府干預(yù)提供了有效途徑。

BOT作為一種新的智慧城市建設(shè)模式，有其優(yōu)越性，但人們對它還需要一個熟悉、認(rèn)識、探索、提高的過程。目前影響B(tài)OT項(xiàng)目的實(shí)施有下面幾方面因素。

（1）思想認(rèn)識問題。人們對在中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中運(yùn)用BOT還存在疑慮，有些人認(rèn)為由私人資本或者外資投資建設(shè)和經(jīng)營基礎(chǔ)設(shè)施會喪失控制權(quán)。以前基礎(chǔ)設(shè)施由財(cái)政撥款建設(shè)，設(shè)施試用費(fèi)用很低，甚至不收費(fèi)，而采用BOT方式建設(shè)的項(xiàng)目，需要收回成本并獲得收益，必須收費(fèi)，使用者有些接受不了。有些BOT項(xiàng)目建設(shè)者對項(xiàng)目具體內(nèi)容和操作規(guī)范不熟悉，融資復(fù)雜程度認(rèn)識不夠，覺得談判費(fèi)時(shí)費(fèi)力，不如直接撥款或者貸款省心，所以對BOT項(xiàng)目不感興趣。

（2）法律投資環(huán)境問題。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)在一些具體問題上與國際慣例還有比較大的距離，如《中華人民共和國擔(dān)保法》規(guī)定，政府部門不得為項(xiàng)目提供任何形式擔(dān)保，而BOT項(xiàng)目融資中，一般要求政府部門或機(jī)構(gòu)對項(xiàng)目融資提供擔(dān)保和政策支持，從而造成政府擔(dān)保在法律上違法或者無效的局面，增加了項(xiàng)目實(shí)施的難度。政府部門的多頭管理，項(xiàng)目審批主管部門的有關(guān)規(guī)定之間不銜接或者沖突，以及某些部門的官僚作風(fēng)，辦事效率低下，也會導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施過程中因?qū)徟裙ぷ鬟M(jìn)度緩慢而增加建設(shè)費(fèi)用，在一定程度上會影響投資者的信心和積極性，甚至?xí)鬼?xiàng)目夭折。

（3）管理問題。與以前項(xiàng)目由政府撥款、負(fù)責(zé)建設(shè)、負(fù)責(zé)經(jīng)營、風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)不同，BOT模式中政府將特許權(quán)交給投資者，減輕了政府的壓力，并不意味著政府可以撒手不管，而是要求政府轉(zhuǎn)變管理觀念，從以前的事無巨細(xì)的管理轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^管理和重點(diǎn)精準(zhǔn)管理，BOT項(xiàng)目一般都是涉及國計(jì)民生的項(xiàng)目，更需要政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的管理作用。

（4）產(chǎn)品價(jià)格問題。BOT項(xiàng)目是投資者投資建設(shè)、自主管理經(jīng)營、利用經(jīng)營所得收回成本和獲得利潤，與以前純粹由政府投資建設(shè)的項(xiàng)目不同，其產(chǎn)品的定價(jià)往往比政府投資的項(xiàng)目價(jià)格高，BOT項(xiàng)目一般具有壟斷性，政府一般會控制其利潤，限制其產(chǎn)品的價(jià)格，使其利潤保持在合理水平，從而避免其價(jià)格對經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的影響。所以政府對收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的干預(yù)較大，使投資者對未來投資回報(bào)率難以預(yù)測，從而導(dǎo)致對投資BOT項(xiàng)目信心不足。

（5）外匯兌換問題。BOT項(xiàng)目獲得的收入和利潤一般都是人民幣，對于境外投資者來說，必須兌換成外匯匯往國外，由于目前我國人民幣與國際貨幣還未實(shí)行自由兌換，另外還有匯率問題，從而使BOT項(xiàng)目存在外匯風(fēng)險(xiǎn)。一般BOT項(xiàng)目特許期長達(dá)20～30年，資金回收期比較長，外商對人民幣信心不足，投資者為了規(guī)避匯率風(fēng)險(xiǎn)，在談判時(shí)往往以比較苛刻的條件來對沖外匯風(fēng)險(xiǎn)。

（6）風(fēng)險(xiǎn)問題。BOT項(xiàng)目投資大，期限長，且條件差異較大，在項(xiàng)目過程中可能出現(xiàn)政治風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)和不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。

①政治風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目所在地政局不穩(wěn)，社會不安定帶來的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目期限越長，政治風(fēng)險(xiǎn)越大，政治風(fēng)險(xiǎn)是跨國公司投資的BOT項(xiàng)目特別要考慮的，本國投資者則較少考慮。

②市場風(fēng)險(xiǎn)。BOT項(xiàng)目在建設(shè)過程中由于原材料漲價(jià)導(dǎo)致工程超支，或者項(xiàng)目在特許經(jīng)營期內(nèi)，還沒有收回投資以前，由于技術(shù)進(jìn)步，市場上出現(xiàn)了更廉價(jià)的競爭產(chǎn)品，或者出現(xiàn)了更受大眾歡迎的替代品，從而使市場對該BOT項(xiàng)目產(chǎn)品的需求大大下降帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

③融資風(fēng)險(xiǎn)。由于匯率、利率和通貨膨脹的變化帶來的風(fēng)險(xiǎn)為融資風(fēng)險(xiǎn)。通貨膨脹超過預(yù)期，則BOT項(xiàng)目預(yù)定價(jià)格偏低;利率升高，BOT項(xiàng)目負(fù)債率增加，融資成本也將增加;對于跨國投資的BOT項(xiàng)目，匯率變化或者兌現(xiàn)困難，也將給項(xiàng)目帶來風(fēng)險(xiǎn)。

④技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。BOT項(xiàng)目在建設(shè)過程中由于設(shè)計(jì)錯誤，工程物資供應(yīng)不及時(shí)或者不合格，施工方案錯誤，工程機(jī)械故障，工程勘測資料和有關(guān)文件不全造成工程延期或者質(zhì)量不合格帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

⑤不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。BOT項(xiàng)目所在地發(fā)生地震、泥石流、火災(zāi)、水災(zāi)等不可抗拒而又難以預(yù)料的外力可能造成項(xiàng)目延期或者造成損壞而帶來的風(fēng)險(xiǎn)。

2.3.2 BOO模式和BOOT模式

（1）BOO（Build-Own-Operate）模式，即建設(shè)-擁有-經(jīng)營，投資者或項(xiàng)目公司根據(jù)政府給予的特許權(quán)承擔(dān)項(xiàng)目設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、經(jīng)營、維護(hù)和用戶服務(wù)，但不將此項(xiàng)目移交給政府部門，項(xiàng)目公司可以不受時(shí)間限制地?fù)碛胁⒔?jīng)營項(xiàng)目，但在項(xiàng)目合同簽署時(shí)必須有公益性約束條款。此模式可以最大限度鼓勵項(xiàng)目公司從項(xiàng)目全壽命周期的角度合理建設(shè)和經(jīng)營項(xiàng)目，以提高服務(wù)質(zhì)量，降低項(xiàng)目總體成本，提高經(jīng)營效率。

BOO模式不但節(jié)省了政府大量人力、物力和財(cái)力，而且還可以使基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)始終處于領(lǐng)先地位，同時(shí)還使投資者能從項(xiàng)目的建設(shè)運(yùn)營維護(hù)中獲得回報(bào)。

（2）BOOT模式，即建設(shè)-擁有-經(jīng)營-移交，即投資者或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資以及建設(shè)，項(xiàng)目建成后，在規(guī)定的期限內(nèi)擁有所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)，期滿后將項(xiàng)目移交給政府。該模式中，項(xiàng)目公司如果為了降低項(xiàng)目建設(shè)成本進(jìn)行融資時(shí)，政府可以允許其將項(xiàng)目資產(chǎn)在一定范圍和時(shí)期內(nèi)作為抵押品從銀行獲得優(yōu)惠貸款利率，這種模式有利于改善項(xiàng)目公司在項(xiàng)目經(jīng)營期內(nèi)的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)。

2.3.3 BOO模式、BOOT模式和BOT模式比較

BOT模式和BOO模式都是投資者根據(jù)政府或者政府機(jī)構(gòu)授予的特許權(quán)從事項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、采購、運(yùn)營管理和合理收費(fèi)等權(quán)利，在特許期內(nèi)項(xiàng)目公司擁有項(xiàng)目的占有權(quán)、收益權(quán)，并承擔(dān)對項(xiàng)目設(shè)施的維修和保養(yǎng)。在特許期內(nèi)，如果確實(shí)因政策調(diào)整，致使項(xiàng)目公司遭受重大損失，則允許其合理地提高經(jīng)營收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)或者延長特許期;項(xiàng)目公司收回的投資和收益需要的外匯，國家應(yīng)該保證兌換和外匯出境。這兩種模式項(xiàng)目公司要承擔(dān)融資風(fēng)險(xiǎn)和建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，政府對其投資回報(bào)率不予保證，目前國內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu)對這兩種模式不提供融資擔(dān)保。

BOT模式和BOO模式不同之處在于：BOT模式中投資者被授權(quán)在項(xiàng)目建成后的一段期限內(nèi)對項(xiàng)目擁有經(jīng)營權(quán)，獲得經(jīng)營收入，期滿后將項(xiàng)目設(shè)施無償移交給政府，投資者始終對項(xiàng)目沒有所有權(quán)，項(xiàng)目設(shè)施最終經(jīng)營權(quán)在國家手中，不過是政府允許投資者在一定期限內(nèi)擁有經(jīng)營權(quán)而已;而BOO模式中項(xiàng)目公司不受任何時(shí)間限制地?fù)碛胁⑶医?jīng)營項(xiàng)目，不需要移交給政府，也就是說既擁有經(jīng)營權(quán)，又擁有所有權(quán)。

BOT模式和BOOT模式相比，在項(xiàng)目建成后，特許期內(nèi)，BOOT模式項(xiàng)目公司既有經(jīng)營權(quán)，也有所有權(quán)，而BOT模式只有經(jīng)營權(quán)，沒有所有權(quán)。BOT模式的特許期一般比BOOT模式的特許期限較短。BOT模式中項(xiàng)目公司對項(xiàng)目設(shè)施沒有所有權(quán)，所以私有化程度比較低，BOOT模式中項(xiàng)目公司在一定時(shí)間內(nèi)對項(xiàng)目設(shè)施擁有所有權(quán)，私有化程度居中，BOO模式中項(xiàng)目公司始終對項(xiàng)目設(shè)施擁有所有權(quán)，所以私有化程度最高。對于智慧交通方面的項(xiàng)目，一般都采用BOT模式，由于交通涉及國計(jì)民生，政府不愿意將所有權(quán)交給投資者。在智慧能源方面的項(xiàng)目，一般采用BOT，BOOT，BOO模式，能源不充足的國家一般會用BOT模式和BOOT模式，能源充足的國家一般采用BOO模式。對于一些不涉及民生的可經(jīng)營性項(xiàng)目，可以采用BOO模式。

2.4 政府購買服務(wù)模式

（1）委托運(yùn)營模式。這種模式就是政府投資建設(shè)公共設(shè)施項(xiàng)目，并擁有所有權(quán)，建成后僅僅將項(xiàng)目的運(yùn)營維護(hù)職責(zé)委托給項(xiàng)目公司或者社會資本，由其對項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)營管理，政府向項(xiàng)目公司或者社會資本支付委托運(yùn)營費(fèi)。這種模式的目的在于引入運(yùn)營管理團(tuán)隊(duì)，以解決基礎(chǔ)設(shè)施缺乏相應(yīng)管理經(jīng)驗(yàn)問題，屬于管理外包。這樣，社會資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比較小，而政府承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)[16]。

（2）政府不參與建設(shè)只購買服務(wù)模式。對于綜合性較強(qiáng)、投資較大、運(yùn)營維護(hù)難的智慧城市項(xiàng)目，由實(shí)力較強(qiáng)的公司投資建設(shè)，并負(fù)責(zé)運(yùn)營維護(hù)，政府每年只向其支付費(fèi)用購買服務(wù)的一種模式。這種模式適合信息資源高度共享、業(yè)務(wù)部門之間互聯(lián)互通的惠民工程，如企業(yè)融合服務(wù)平臺、社區(qū)綜合信息服務(wù)平臺等。

3 智慧城市項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營模式建議

根據(jù)智慧城市項(xiàng)目的屬性、特征和運(yùn)營特點(diǎn)，給出了智慧城市項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營模式建議見表1所列。

4 結(jié) 語

智慧城市建設(shè)是個系統(tǒng)工程，智慧項(xiàng)目建設(shè)是智慧城市的基礎(chǔ)。我國智慧城市建設(shè)投資規(guī)模大，管理體制和理念還有待改善，在智慧城市建設(shè)中要充分發(fā)揮政府和市場的作用，調(diào)動投資者的積極性，進(jìn)行多種模式的智慧城市項(xiàng)目建設(shè)。本文對智慧城市項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營的政府獨(dú)資模式、BT模式、BLT模式、BOO模式、BOOT模式、BOT模式、政府購買服務(wù)模式進(jìn)行了分析研究，尤其對BT模式、BLT模式、BOO模式、BOOT模式和BOT模式的優(yōu)點(diǎn)、不足、面臨的風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行了對比分析，給出了不同類別智慧城市項(xiàng)目采用不同建設(shè)模式的建議。但是對智慧項(xiàng)目分類不夠詳細(xì)，各種智慧項(xiàng)目在選擇建設(shè)模式時(shí)沒有給出具體的評價(jià)指標(biāo)，無法進(jìn)行精準(zhǔn)衡量，這些問題只有留待后續(xù)研究解決。

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