“十三五”環境經濟政策建設規劃中期評估研究

璩愛玉，董戰峰＊，李紅祥，葛察忠，紀雅萱

（生態環境部環境規劃院，北京 100012）

引言

為了更好地推進全國環境保護法規和環境經濟政策建設，原環境保護部于2016 年制定和實施了《“十三五”全國環境保護法規和環境經濟政策建設規劃》（以下簡稱《規劃》），推進全國環境保護法律法規和環境經濟政策建設。根據《規劃》要求，“十三五”期間，要通過改革創新構建激勵約束并重、系統框架較為完整、針對性和可操作較強的環境經濟政策體系。為研判《規劃》實施進展程度，識別實施中存在的問題，促進《規劃》更好地推進，本研究對《規劃》中期進展進行了系統評估。

1 評估技術路線

1.1 評估定位

基于目標導向，評估工作有三個定位。一是評估實施進展，主要分析提出的政策改革任務措施的進展情況，政策是否已經出臺，措施是否已經到位等。二是識別實施弱項，重點識別《規劃》中已經提出但是目前沒有進展或者進展緩慢的政策措施，研判需要完善的重點政策。三是明確改進方向，通過發現《規劃》實施過程中存在的問題與原因，為“十四五”的環境經濟政策建設規劃編制提供經驗借鑒。

1.2 評估原則

評估的基本思路基于三個原則來開展。一是比對《規劃》、全面評估。將《規劃》分解為目標、領域、任務三個層次，對照任務要求逐項進行評估，分析任務執行和實施情況，全面研判《規劃》實施進展。二是定性為主、定量為輔。對《規劃》評估主要以定性評估為主，兼顧定量，主要針對《規劃》提出的政策是否出臺、實施進展進行評估。三是立足當前、突出重點。由于《規劃》實施周期為2016—2020 年，評估時間和范圍為2016 年至今環境經濟政策建設所取得的進展，同時，對一些重點領域的環境經濟政策相對深入地開展評估。

1.3 評估方法

評估采用邏輯框架法[1]。首先，根據《規劃》目標與任務內容設置，將《規劃》分解為三個層次實施評估：目標層（1 個目標）、領域層（7 個領域）、任務層（28 項具體任務）（表1）。其次，對28 項任務系統評估，評估指標包括政策制定、政策執行、政策效果等[2,3]。其中，政策制定方面考慮是否出臺了相關法律法規、政策文件；政策執行主要是考慮政策文件落實情況；政策效果主要是指政策實施后產生的影響，包括對污染減排、環境質量改善的推動作用、對企業環境行為的改善作用、籌集資金等。最后，通過對政策制定、政策執行和政策效果的綜合評判來最終決定各項規劃任務進度的評估結論。評估結論分為紅燈、黃燈、綠燈三個級別，其中：紅燈代表沒有進展、進展較小或進展一般，需要加快推進；黃燈代表進展較好，但是面臨不少問題，需要進一步推進和完善；綠燈代表進展良好，需要穩中求進（圖1）。

圖1 評估技術路線

2 重點任務評估

2.1 基本構建形成綠色金融體系

綠色金融是“十三五”時期深化金融體制改革的重要方向。《“十三五”國民經濟和社會發展規劃綱要》明確提出“建立綠色金融體系，發展綠色信貸、綠色債券，設立綠色發展基金”。2016 年8 月，中國人民銀行等7 部委聯合印發《關于構建綠色金融體系的指導意見》，提出了全球首個相對系統完整的綠色金融政策框架，為政府、社會資本各方參與提供了不同品種的綠色金融產品和金融工具，搭建起具有可操作性的綠色金融體系。綠色債券方面，我國綠色債券發行經歷了境外市場發行、國內標準建立、境內市場啟動、境內市場發展等過程。2016 年1 月，浦發銀行發行了我國首只綠色金融債券；同年4 月，由海通證券和中國工商銀行聯合主承銷的北京汽車股份有限公司“16 京汽綠色債01”成功發行，成為國內首只綠色企業債券。2017 年12 月，中國人民銀行與中國證監會聯合發布《綠色債券評估認證行為指引（暫行）》，這是我國乃至全球第一份針對綠色債券評估認證工作的規范性文件。截至2018 年底，國內21 家主要銀行綠色信貸余額增加至9.66 萬億元。環境信息披露方面，我國環境信息披露數量逐年增多，特別是從2016 年以來增長快速。截至2018 年8 月，我國上市公司單獨以環境報告形式發布的報告累計125 份，發布環境、社會及管治（ESG）報告累計1013 份[4]。

2.2 推動綠色保險制度試點與改革

環境污染強制責任保險進一步深化。生態環境部部務會議召開，審議并原則通過《環境污染強制責任保險管理辦法（草案）》（以下簡稱《辦法（草案）》）。《辦法（草案）》的出臺是在前期試點實踐經驗基礎上的總結提升，進一步規范健全了環境污染強制責任保險制度。云南、江西、新疆等地方積極探索環境污染強制責任保險落地。2017 年6月，國務院常務會議決定，在浙江、江西、廣東、貴州、新疆五省（區）選擇部分地方建設各有側重、各具特色的綠色金融改革創新試驗區。目前，綠色金融試驗區的建設進展各不相同，其中以浙江省湖州市所取得的成效最為顯著。

2.3 推進生態環境損害賠償制度改革

2016 年以來，吉林、江蘇等7 個省份印發地方生態環境損害賠償制度改革試點實施方案，探索形成相關配套管理文件75 項，深入開展27 件案例實踐，涉及總金額約4.01億元，在賠償權利人、磋商訴訟、鑒定評估、修復監督、資金管理等方面，取得階段性進展[5]。在生態環境損害賠償制度中，生態環境損害鑒定評估是必不可少的一環。原環境保護部于2016 年6 月發布《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》，這是我國環境損害鑒定評估技術體系的綱領性文件，也是建立環境損害賠償制度和環境損害責任追究制度的核心技術支撐文件。同年10 月，司法部、原環境保護部聯合出臺《環境損害司法鑒定機構登記評審辦法》《環境損害司法鑒定機構登記評審專家庫管理辦法》，對環境損害司法鑒定機構開展專家評審工作的程序、步驟，以及專家庫構成、使用等作出明確規定。《生態環境損害賠償制度改革方案》于2017 年8 月29 日召開的中央全面深化改革領導小組第三十八次會議審議通過，明確自2018 年1 月1 日起，在全國試行生態環境損害賠償制度，到2020 年力爭在全國范圍內初步構建責任明確、途徑暢通、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態環境損害賠償制度。這意味著生態環境損害賠償制度改革已從先行試點進入全國試行的階段。截至2019 年4 月，除西藏自治區外，全國各省（區、市）紛紛印發省（區、市）級生態環境損害賠償制度改革實施方案。

2.4 環境信用體系逐步建立

環境信用信息實現生態環境系統內和跨部門共享。國家發展改革委、原環境保護部等31 部委聯合簽署了《對環境保護領域失信生產經營單位及相關人員實施聯合懲戒的備忘錄》，對環保領域違法失信單位和人員，有關部門聯合實施限制市場準入、行政許可或融資行為等聯合懲戒措施。為構建環境保護獎勵誠信、約束失信的工作機制，福建、重慶、河北等地方政府陸續發布企業環境信用評價管理辦法。截至2018 年5 月，全國約有50 多個省級或市級生態環境部門陸續頒布了本地區的企業環保信用評價辦法，向社會發布了超過4.5 萬家企業的環境信用評價結果[6]。生態環境部將一批環境行政處罰信息納入“全國信用信息共享平臺”。2018 年9 月，財政部開始籌建全國信用信息共享平臺項目（二期）系統，將生態環境部門、其他部委、地方等掌握的國控重點污染源企業的誠信類信用信息、企業環境信用評價結果信息等進行匯集，實現了環境信用信息的跨部門共享和全國生態環境系統內的互聯互通。

2.5 推動完善重點領域重點經濟政策

2.5.1 環境資源價格政策

截至2017 年底，31 個省份全部建立實施居民階梯水價制度，有效調動了居民節約水資源的積極性，各地區居民生活和工業自來水平均單價地區差異性明顯。目前，各省（區、市）水資源費標準在不斷調整完善，城鎮非居民用水超定額累進加價制度更加完善。居民階梯電價政策穩步實施，如北京、山東等15 個省（市）實施階梯價格，鼓勵疊加峰谷電價等措施，切實降低居民“煤改電”用電成本。多地上調污水處理費征收標準，截至 2018 年末，全國大部分設市城市和部分縣城、重點建制鎮按照國家要求的最低標準將污水處理收費標準調整到位，全國36 個大中城市中，居民污水處理收費標準在0.5～1.42 元/m3之間，最高的是南京，最低的是太原和烏魯木齊；非居民收費標準在0.5～3 元/m3之間，最高的是北京，最低的是烏魯木齊[7]。部分地區針對重污染企業污水處理費實施加價懲戒激勵，如江蘇省，對連續兩次登上環保信用評級紅榜的企業污水處理費加收1元/m3，南京首批15家企業被執行。另外，我國西藏、廣西、廣東、浙江等多省（區、市）均已實行生活垃圾處理收費。

2.5.2 綠色稅收政策

環境保護稅是我國首個具有明確環境保護目標的獨立型環境稅稅種，對于構建綠色財稅體制、調節排污者污染治理行為、建立綠色生產和消費體系等具有重要意義。2017 年12 月，財政部、稅務總局、原環境保護部聯合發布《環境保護稅法實施條例》，對環境保護稅法的具體實施作了細化解釋和規定。為保證環境保護稅順利征收，財政部等3 部門于2018 年3 月發布《關于環境保護稅有關問題的通知》，明確了應稅污染物的計算問題。根據有關統計，2018 年前三季度全國共有76.4 萬戶次納稅人順利完成稅款申報，累計申報稅額218.4 億元，其中減免稅額達68.6 億元[8]。水資源費改稅改革試點范圍擴大，2016 年7 月，全國首個水資源費改稅試點正式在河北省實施，經過一年的改革探索，取得初步成效，在此基礎上，財政部等3 部門聯合發布《擴大水資源稅改革試點實施辦法》，明確自2017 年12 月1 日起在北京、天津、山西等9 省（區、市）擴大水資源稅改革試點。截至2018 年上半年，9 個擴大試點省份水資源稅納稅人共入庫稅款約88 億元[7]。

2.5.3 排污權交易制度

國家排污權交易試點進入新階段。截至2017 年底，全國共有28 個省份開展了排污交易權使用試點，其中12 個省份是國家試點，其余的都是各省自行試點。全國有18 個省（區、市）對試點工作做出了明確規定，其中專門針對排污權有償使用和交易政策制定發布的管理辦法、指導意見等文件30 多份；各試點省份共發布了300 多份排污權有償使用和交易實施方案、實施細則以及相關技術文件。2018 年1 月，原環境保護部辦公廳印發《2018 年生態環境保護總體思路和總體工作安排的初步考慮》，提出要進一步深化排污權交易的試點工作，鼓勵發展二級市場。截至2018 年8 月，一級市場征收排污權有償使用費累計117.7 億元，在二級市場累計交易金額72.3 億元[7]。

2.5.4 環境財政政策

我國環境污染治理投資總額呈現波動增加趨勢，2017年，我國環境污染治理投資總額9539 億元，較2016 年增加了3.5%；環保投資占國內生產總值（GDP）的比例為1.15%，比2016 年下降了7.3%。為貫徹落實《土壤污染防治行動計劃》，2016 年，新設立土壤污染防治專項資金，財政部下達土壤污染防治專項資金累計218 .75 億元[7,9-10]。綠色發展基金方面，《“十三五”國民經濟和社會發展規劃綱要》明確提出，設立綠色發展基金，從宏觀戰略規劃層面為綠色發展基金的建立提供了保障；內蒙古、云南、湖北等省份已經紛紛建立綠色發展基金或環保基金推動綠色投融資。財政補貼政策方面，進一步調整新能源標桿上網電價政策，規范新能源汽車推廣應用補貼；北方地區冬季清潔取暖試點范圍由第一批的12 個城市擴大到第二批的23 個城市，總獎補額度將高達每年92 億元。總體上看，補貼、價格等政策在調動居民用戶清潔取暖方面起到一定作用，有力地促進了節能減排。但隨著清潔取暖重點區域范圍的擴大，一次性投入補貼和運維補貼將使政府財政壓力持續加大。

2.5.5 生態補償政策

跨省流域生態保護補償機制取得一定成效，新安江、九洲江、汀江—韓江、東江、引灤入津、赤水河等流域上下游政府簽署了跨省流域橫向生態補償協議，積極推進生態補償。補償機制實施后，各流域內水質明顯改善。財政部等4 部門于2018 年1 月聯合印發《中央財政促進長江經濟帶生態保護修復獎勵政策實施方案》，啟動實施長江經濟帶生態修復獎勵政策。地方積極探索建立多元化生態保護補償機制，過半省份推行了省內流域生態補償。一些地區相繼開展了環境空氣質量生態補償，如山東省在全國率先建立環境空氣質量生態補償制度，撬動地方千億元資金投入大氣污染治理。隨后，安徽、河南、湖北等地也在積極推進空氣質量生態補償。

2.5.6 環境市場政策

環境污染第三方治理探索深化。國家發展改革委等4部門于2016 年12 月聯合發布《環境污染第三方治理合同（示范文本）》，加強第三方治理實踐的引導和規范；原環境保護部于2017 年8 月出臺《環境保護部關于推進環境污染第三方治理的實施意見》。各地積極推進第三方治理，如河北、江西、上海、貴州貴陽等省（市）頒布實施了第三方治理的相關政策。

2.5.7 積極引導和推進綠色供應鏈

2017 年6 月，國家標準委發布了《綠色制造 制造企業綠色供應鏈管理 導則》（GB/T33635—2017），明確了制造企業綠色供應鏈管理范圍、制造企業產品全生命周期過程及供應鏈上下游企業有關產品/物料的綠色管理要求等，是我國首次制定并發布綠色供應鏈相關標準，對于引導制造企業實施綠色供應鏈管理，構建以資源節約、環境友好為導向的綠色供應鏈體系有重要作用。為倡導綠色供應鏈推動綠色生產與消費，國務院辦公廳于2017 年10 月發布《積極推進供應鏈創新與應用的指導意見》明確提出，積極倡導綠色供應鏈。東莞市被原環境保護部批準為全國第一個綠色供應鏈試點示范城市。

2.6 深化綜合名錄制定與運用

制定完善與積極應用各項環境保護類名錄。原環境保護部于2016 年7 月發布《“高污染、高環境風險”產品常用信息手冊（第一輯）》，選錄《“高污染、高環境風險”名錄（2015 年版）》中253 種重點“雙高”產品，對其產業發展、政策管理與污染治理等方面信息進行詳細介紹，下發各省、自治區、直轄市以及各環境保護督查中心，供地方生態環境部門在日常環境監督管理工作中參考使用，同時供相關企業、社會組織、公眾在開展環境公眾監督中參考使用。2017 年，原環境保護部持續開展環境保護綜合名錄的編制工作，并于2018 年1 月正式發布《環境保護綜合名錄（2017 年版）》，“高污染、高風險”名錄增加至885 種產品，包括124 項環境友好除外工藝；環境保護重點設備名錄增加至72 項。

2.7 推進環境經濟核算試點探索

自2015 年原環境保護部重啟綠色GDP 研究2.0 版計劃以來，綠色GDP2.0 版試點工作一直持續推進。目前，該綠色GDP 研究項目處于第二階段，并選擇安徽、海南等7 省（市）開展試點研究工作，內容包括環境容量核算、生態系統生產總值核算以及經濟綠色轉型政策等。自然資源負債表方面，從2015 年11 月開始，在內蒙古自治區呼倫貝爾市等8 個地區開展編制自然資源資產負債表試點工作，國務院各有關部門結合本部門職責對生態資本、生態服務價值核算等也分別開展了探索，取得重要的階段性成果，基本摸清了地方開展不同類型自然資源負債表編制的技術難點、統計調查監測薄弱環節、基礎數據缺口、指標內涵和范圍爭議等問題，為下一步完善指南、深入推進試點工作提供了方向和重點。地方自然資源資產負債表試點積極推進，如承德市采用自然資源資產負債核算技術和資產評估方法，向社會亮出了一套由總表、分類表和擴展表以及輔助表構成的承德自然資源資產清單，形成了自然資源資產負債表編制的“承德模式”，成為全國首家向社會亮出自然資源資產“家底”的地級城市。

3 評估結論與分析

3.1 《規劃》實施總體進展良好

《規劃》中的28 項任務總體進展良好（表1），其中：綠色信貸、環境信息披露制度、環境污染強制責任險、企業環境信用體系、環保電價、排污權交易制度等13 項規劃任務進展良好，評價為綠燈；企業環境信息的共享機制、生態環境損害賠償制度、資源稅改革等11 項規劃任務為進展較好，評價為黃燈；環境信用建設內容“入法”、綠色供應鏈構建等4 項規劃任務進展較小或者進展一般，評價為紅燈，需要加快推進。

3.2 環境經濟政策的效果顯著

《規劃》實施以來，綠色債券市場發展迅速，為環境治理提供了更為充足的資金，環境信息披露體系雛形已基本形成。居民階梯水價制度全面施行，電力行業環保電價政策全面推開，實施差別電價政策對利用價格杠桿、推進產業結構優化升級發揮了積極作用。環境財政政策不斷完善，環保專項資金政策實施力度不斷加大，對大氣、水、土壤生態環境質量的改善起到了重要資金支撐作用。生態補償制度建設在不斷推進，各地流域生態補償在補償范圍、標準等方面開展了不同模式的探索，財政補償資金投入力度不斷加大，政策實施效果顯著。

3.3 環境經濟政策體系不斷完善

《規劃》提出要“構建激勵約束并重、系統框架較為完整、針對性和可操作性較強的環境經濟政策體系”。但是評估發現還存在一些問題：環境經濟政策體系還在逐步完善，適應生態環境質量改善的政策體系尚未健全，財政、稅收、補貼、交易、補償等政策就生態環境質量改善需求改革還未調整到位。環境經濟政策的多部門高效協調推進機制尚不完善，環境經濟政策改革創新部門間協調力仍需要加強；部分環境經濟政策在實施過程中還存在一些關鍵性技術問題需要解決，環境經濟政策的技術保障能力有待進一步提高；環境經濟政策的配套政策措施仍需完善。總體來看，我國環境經濟政策體系建設尚處于發展階段，現有環境經濟政策缺乏法律法規支撐，政策之間協調不夠、配套措施不足、技術保障不力等問題嚴重，無論是政策設計本身還是其實施均存在許多問題，需要繼續加大試點探索力度，不斷完善有關政策。

3.4 《規劃》下一步實施的建議

在評價的28 項規劃任務中，11 項規劃任務進展較好，4 項規劃任務為進展較小或者進展一般。建議下一步按照《規劃》目標要求，重點針對進展較慢的任務，加大實施力度，盡快取得突破和進展：加快推動環境信用建設內容“入法”，納入環境保護和其他相關法律法規中；繼續推動將部分“高污染、高環境風險”產品納入消費稅征收范圍、取消出口退稅商品目錄和禁止加工貿易商品目錄；加大引導重點行業和企業構建綠色供應鏈的推動力度，配合有關部門研究制定相關引導和激勵政策；積極引導行業協會和企業將綜合名錄融入行業綠色供應鏈構建、企業綠色采購中，發揮綜合名錄對綠色生產的引導作用。