對加快推進我國礦山生態修復的思考

張 宇，王圣殿，王 依 ＊，江 河

（1.北京綠礦聯合工程技術研究院，北京 100176；2.生態環境部環境發展中心，北京 100029；3.生態環境部環境規劃院,北京 100012;4.北京師范大學經濟與工商管理學院環境經濟研究中心,北京 100875）

引言

黨的十九大將堅持人與自然和諧共生納入新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略，礦山地質環境作為生態環境的重要組成部分，近年來受到各級政府的高度重視和社會各界的廣泛關注，綠色礦山建設作為礦業領域踐行“綠水青山就是金山銀山”的生動體現，已上升為國家行動。加快礦山地質環境恢復整治、提高國土開發利用質量和效益，已經成為統籌推進現代化建設、生態文明建設、鄉村振興的重要抓手。

2019 年4 月，《重點生態保護修復治理資金管理辦法》（財建〔2019〕29 號）（以下簡稱《管理辦法》）明確提出，支持開展歷史遺留廢棄工礦土地整治。通過強化中央財政扶持的作用，堅持“誰破壞、誰治理，誰投資、誰受益”的原則，鼓勵社會資本參與，創新治理模式，在提升全民生態環境保護意識的同時，加強法制建設和部門監管，筑牢生態屏障，發展環保產業，加大礦山生態修復工程的投資力度，增強礦山生態修復的綜合效果、系統效果、持續效果，將我國礦山生態修復提升到一個新的發展階段，實現礦業綠色發展，助力建設美麗中國。“十四五”期間，將按照“分類推進、精準施策、協同治理、社會共治”的原則，持續用力推進生態環境保護工作，力爭實現生態環境有效好轉，生態環境質量繼續改善，加快推進我國礦山生態修復，讓群眾有更多、更直接、更實在的獲得感、幸福感、安全感。

基于此，本文通過深入辨析我國礦山生態修復的內涵特征，重點分析礦山生態修復的問題特征，深入探討礦山修復的基本原則，并圍繞礦業綠色發展提出政策建議，以期為礦山生態環境修復建言獻策。

1 我國礦山生態修復的內涵特征

礦產資源是非常重要的不可再生自然資源，既是人類社會賴以生存和發展不可或缺的物質基礎，也是經濟社會可持續發展戰略實施的資源保障。我國是礦產品生產和消費大國，煤炭、鋼鐵、有色金屬、水泥等產量和消費量均居世界第一。在促進經濟發展的同時，礦產資源的開發利用也造成了嚴重的生態破壞和環境污染，粗放的開發方式，成為制約我國經濟社會長遠發展的重要因素。生態環境質量已經成為衡量社會經濟發展的重要標志，生態修復是恢復和改善生態環境質量的重要方面。

礦山生態環境破壞包括開挖、壓占、坍塌、水土流失、尾礦庫污染等，其生態系統結構和功能發生了很大轉變，是一種典型的退化生態系統。生態修復，修復的對象是生態系統，而不僅是簡單的植被恢復。要從傳統簡單的復綠過渡到生態功能修復，一定是對已經破壞或者退化生態系統功能進行整體提升[1]，是重新建立一個具有完整功能的生態系統，是生態系統的結構、過程以及生物多樣性的恢復。因此，生態修復要先了解生態系統的結構與功能等基本屬性，才能明確生態修復的目標，進而制定有針對性的技術解決方案，采取有效的措施。進一步地，礦山生態修復指的是礦山領域的生態修復。礦山生產經營所產生的污染和環境破壞，不只局限在行政許可的采礦范圍，還涉及采礦區周邊的生態環境，而且礦石的開采和洗選等生產過程集合了眾多土壤、大氣、水環境的污染源，一旦發生污染，其影響廣泛而深遠，治理和修復的工程量和投資也較大。因此，礦山生態修復需要貫穿礦山設計—開采—洗選—冶煉—閉礦—治理的生命周期全過程，做到源頭提前防治，過程嚴格監控，終端及時治理。

另外，目前國家沒有單獨的礦業用地分類，《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國礦產資源法》中存在的礦業用地分類不明確、審批層級不清等問題，使得礦山生態修復過程中各相關方在空間的內外融合修復上存在分歧和交叉點，因此礦山生態修復需要從法律法規、標準規范、空間結構、技術路線以及責權利關系上做好充分的論證和定位。隨著礦地和諧以及鄉村振興戰略的逐步推進，礦山的修復必然要考慮與其周邊城市社會經濟發展的結合，實現與自然生態系統互相匹配、互相關聯的經濟、社會系統的修復。因此，礦山生態恢復不能僅僅停留在簡單的生態環境的恢復，而要考慮到在生態系統功能保障的情況下，能夠為居住地的居民提供何種生態服務，如供給功能、原材料功能、凈化水質功能、文化傳承功能、美學功能和公眾感受等[1]，要積極探索“礦山生態修復+”的模式，做到生態產業化和產業生態化。

2 我國礦山生態修復的現狀與主要問題

我國礦山環境保護工作起步晚、基礎薄弱，責任主體不清晰，歷史遺留問題多，治理難度大，存在大量的安全隱患。目前我國約有6.6 萬座礦山，2015 年至今已關閉了近5 萬座，關閉的多以小型砂石非金屬礦山為主。據2017年全國礦產資源開發環境遙感監測數據顯示，全國礦產資源開發占用土地面積約362 萬hm2；其中，歷史遺留及責任人滅失的礦山230 萬hm2，在建/生產的礦山132 萬hm2[2]。開發導致的環境問題主要包括崩塌、滑坡、泥石流、含水層破壞、塌陷、地表破壞等。截至2016 年，全國共圈定礦山地質災害6617 處，其中采礦塌陷3907 處、滑坡1314 處、崩塌987 處、泥石流409 處①該數據內容來源于《2018 中國礦產資源節約與綜合利用報告》。。按照不同礦種和破壞程度分類：煤炭礦山中，嚴重的占19.54%，較嚴重的占48.53%，輕微的占31.93%；有色金屬礦山中，嚴重的占21.66%，較嚴重的占43.42%，輕微的占34.92%；建材和一般的非金屬礦山占20.85%[2]。尾礦和廢石的大量堆存，也導致了一系列環境問題，如占地、揚塵、地下水滲漏污染等。根據《2018 中國礦產資源節約與綜合利用報告》中數據顯示，我國堆存接近600 億t 的尾礦和廢石中，廢石堆存量438 億t，75%為煤炭、鐵礦和銅礦開采所產生的矸石和廢石；尾礦堆存量146 億t，83%為鐵礦、銅礦和金礦經選別后所排出的尾礦。

近十年，國家大力推進礦山生態修復、綠色礦山和礦山公園建設。礦山生態修復方面，如圖1 所示，2017 年全國新增礦山修復治理面積約4.43 萬hm2，其中在建生產礦山修復治理面積約2.82 萬hm2，占63.7%，廢棄礦山治理面積約1.61 萬hm2。總共治理礦山6268 個，主要集中在內蒙古、寧夏、安徽、新疆、陜西、山西、江蘇、青海等省份[2]。綠色礦山建設方面，如圖2 所示，自2011 年3 月原國土資源部發布首批37 家國家級綠色礦山建設試點單位后，分別于2012 年3 月、2013 年2 月、2014 年3 月公布了第二批183家、第三批239 家和第四批202 家的試點名單，四批名單共確定了661 家國家級綠色礦山建設試點①該數據內容來源于《2018 中國礦產資源節約與綜合利用報告》。。礦山公園建設方面，自2007 年國家啟動礦山公園建設并批準了首批28 家國家級礦山公園建設資格后，分別于2010、2013、2017 年公布第二至四批建設名單，至此國家級礦山公園達88 家[2]。

從中央到地方，支持礦山生態修復的力度不斷加大。據統計，截至2017 年底，全國用于礦山地質環境治理資金超千億，其中中央財政安排資金超過300 億元，地方財政和企業自籌資金近700 億元（圖3）；全國累計完成治理恢復土地面積約92 萬hm2，治理率約為28.75%[2]，礦山治理恢復工作取得一定成效。

但由于種種原因，我國礦山環境的總體狀況仍然處于局部改善、整體惡化的發展態勢，形勢不容樂觀，存在如下主要問題：

（1）主體責任不清晰，歷史遺留拖欠多。計劃經濟體制下，沒有建立起礦山環境保護修復制度，礦山企業也沒有在成本上提留足額的治理資金，使得礦山尤其是老礦山遺留下沉重的資金包袱，在產權主體滅失、注銷、轉讓、變更、延續時未明確相對應的責任義務與承擔。

在治理責任主體上存在相互推脫的情況，導致欠賬較多。一直以來，與礦山地質環境保護和質量有關的生態修復工作未納入礦山企業職責范圍。礦區周邊影響范圍內的生態恢復治理職責尚未明確[3]，礦區整體范圍內的生態系統難以在環境自凈和自然演替的作用下恢復平衡。

（2）法規標準不健全，監管審批待完善。一直以來，針對礦山區域生態環境保護沒有形成一個系統的、獨立的、有針對性的法治體系，而只是散見于其他專項法規中。加之行業技術標準不健全，執行邊界模糊，使得很多采礦企業鉆法律法規的空子，肆意開采資源，破壞環境。同時，礦山地質環境保護與治理工作牽涉多個部門，很多地區沒有形成統一的監管體系，沒有真正落實礦山地質相關工作的主體責任，導致很多被開采的礦山地區出現了“資源收益拿走、環境問題留下”的現象，缺乏有效的制度監管和社會公眾的監督。

圖1 2003—2017年全國礦山恢復治理面積（新增量）

圖2 第一、二、三、四批國家級綠色礦山試點單位所在省份及數量①本文數據顯示內容來源于《中國礦業綠色發展財稅政策研究報告》。

圖3 截至2017年底全國礦山占用面積及礦山修復投入資金情況

（3）責任意識較薄弱，修復資金無保障。礦產資源開發者的環境保護責任意識不強，只顧眼前的短期收益，甚至出現采礦權人跑路、知法犯法的現象。政府主管部門監管不力，對造成環境問題的相關方懲處不嚴，執法不堅決。礦區周邊居民環保意識不強，注重蠅頭小利，忽視生活環境的惡化，社會公眾監督失效。資金投入不足存在多方面原因：有的是由于歷史原因，有的是由于地方政府沒有嚴格履行礦山生態環境保護和治理方面的職責，有的是由于企業在治理方面所投入的資金很少，無法保障礦山生態修復的資金需求[3]。

（4）余量資源未盤活，政策創新需突破。我國礦山長期以來粗放開采，開發利用技術和標準規范相對較為落后，資源開發利用率不高，開采的礦產資源剩余價值利用程度不高。在后期治理修復階段，廢棄關閉礦山仍還有部分余量資源。從技術和經濟可行的角度看，需要通過平整、放坡、復墾等技術手段，達到生態功能的修復，但由于采礦權屬滅失后礦產資源收歸國有，在治理修復、利用余量資源上沒有明確的法律法規和政策支持，容易出現拖延放緩治理修復，“舊賬未還、又添新賬”等現象。

（5）治理目標過于單一，生態功能未能修復。我國的礦山生態環境修復多以單點治理、簡單復綠為主，缺乏統一的規劃治理體系。雖然現有生態修復技術已較成熟，但生態功能和結構的修復尚未得到重視，未能與經濟社會發展系統相結合。在礦山開發前期，也未對礦山生態環境恢復治理綜合論證，更不能完全做到在全生命周期監管運營、嚴格執行規劃，使礦山資源開發與生態環境保護協調發展。

（6）礦業用地受局限，退出機制不完善。采礦用地行政許可的開采周期與土地出讓時限不能有序銜接，導致礦山閉坑后土地閑置。根據有關規定，采礦用地出讓的最高期限是50 年，但采礦用地的利用方式和使用期限是由礦產資源自身的特點決定的。對于適合露天開采的礦產資源，其采礦用地的使用周期可能僅有4～6 年，有的甚至更短；對于需要進行地下開采的采礦用地，由于地下礦產資源的分布條件，使用期限可能遠遠超過50 年。而露天開采的礦山經過短短幾年的生產周期，往往就成為閑置用地。由于礦業用地退出機制不健全，礦業企業對礦山完成復墾后，難以將土地置換或退還給政府，導致地方政府無法進一步活化利用[4]。更進一步地，目前尚未形成完善的采礦用地土地用途轉化的政策支撐體系，導致礦山修復與活化利用難以有效推進。

（7）財稅扶持力度不夠，長效機制尚未建成。當前我國礦山生態環境修復主要依賴中央專項資金的支持，但專項資金來源單一、資助范圍有限，資金總量小，地方配套困難。截至2017 年，中央礦山環境治理的專項資金來源主要是礦產資源補償費和礦權使用費與價款，但是中央下達的專項資金估計只占三項費用收入的10%～20%，占礦山歷史所創利稅的1%，可見總體投資量不大[1]。相對于老舊礦山環境治理和生態修復實際資金需求，中央投入的資金遠遠無法滿足需要。此外礦山環境治理與生態恢復中央專項資金要求地方政府和企業配套，但由于一些地方政府和企業財力有限，實際到位配套率不高。此外，我國礦山環境治理和生態恢復資金籌措的良性運行機制仍然欠缺。涉及礦產資源收費部門多，但部門間協調難度大，部門經費整合效果不佳，收取的費用使用方向難以明確，地方政府投資積極性整體不高。加之企業針對礦山的生態環境保護投資和治理意識淡薄、財政撥付專項資金的監督管理和績效評價體系尚未健全，礦山生態修復長效機制亟待完善。

3 礦山生態修復應遵循的原則

據此，在礦山生態環境修復中，應注重以下五項原則：

（1）堅持尊重自然、順應自然、保護自然。始終以人與自然和諧相處為目標，堅持走可持續發展之路，構筑尊崇自然、綠色發展的生態體系。

（2）堅持節約優先、保護優先、自然恢復。在從礦山開發利用到礦區環境治理修復全生命周期，堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針，形成資源節約和環境友好的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，注重生態系統功能修復。

（3）堅持源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲。構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，在源頭上防止損害生態環境的行為，在發展和開發過程中，建立一套制度約束地方政府和企業行為，對環境資源造成損害和破壞的行為追究責任。

（4）堅持科技引領、系統修復、綜合治理。尊重科學規律，尊重生態系統的整體性、系統性及其內在規律，依托成熟先進的技術有序開展修復。秉持“山水林田湖草”生命共同體的理念，統籌考慮生態系統各要素，系統修復、綜合治理。在增強生態系統循環能力、維護生態平衡的同時，提升礦區生態結構優化與功能。

（5）堅持產業協同、突出重點、主動作為。在重點生態功能區、生態脆弱區、重點流域、長江經濟帶等區域，重點開展露天礦山的生態修復，探索產業發展與環境修復協同開展的做法，創新治理模式，實現資源開發與環境保護協調發展。

4 推進我國礦山生態修復的措施建議

綜上，基于前述原則、針對現存問題提出以下五點建議：

（1）強化法規標準引導，建立健全法律法規和標準規范。出臺《礦山地質環境保護條例》，建立礦產開發資源環境收益與代價核算制度，建立礦區自然資源資產負債表審計制度，完善礦山地質環境治理恢復保證金制度，建立損害責任追究制度，建立不可恢復治理礦山資源環境損害補償制度等。加快制定礦山生態修復實施和驗收技術標準，分類定級，按照各地區不同氣候、不同采礦方式、不同破壞程度等，將礦山地表復綠率，森林或草地覆蓋率，樹種、草地種類，水質、水量恢復程度等指標進行標準量化。各省可根據國家標準、結合本省實際情況，因地制宜制定實施辦法。同時，完善礦山地質環境調查、評價、監測、治理技術標準體系。

（2）強化政府主導，重視生態功能修復和價值挖掘。科學認定“新老”礦山生態環境問題，對計劃經濟時期遺留或者責任人滅失的礦山，由各級地方政府負責統籌規劃和恢復治理，中央財政給予必要支持；分區分類提出解決辦法，形成目標明確、任務落實、保障有力、切實可行的工作方案，納入當地經濟社會發展和生態文明建設總體布局；加大各相關部門協作力度，加大礦山生態環境監管力度，督促礦山企業切實履行礦山生態環境恢復治理主體責任。將礦山生態修復與工礦廢棄地復墾利用、城鄉建設用地增減相掛鉤，與土地整治、園區建設、特色小鎮建設、美麗鄉村建設等相結合，實現空間再造、生態再造、產業再造[5]。從戰略高度把礦山修復與結構調整結合起來，大力推進工礦廢棄土地整治，盤活存量用地，創新活化利用用地政策[4]，因地制宜地植入生態產業、環保產業和創新型產業，以生態財政逐步取代土地財政。利用礦山修復，打造新型生態產業鏈，培育地方新的經濟增長點[5]。

（3）科學制定治理方案，探索“以礦治礦”政策路徑。在充分調查的基礎上，根據廢棄礦山所處地理位置、區位條件、環境功能區劃等因素，加強研究論證，因地制宜、“一礦一策”，有針對性地制定經濟合理、安全高效、切實可行的治理方案。在條件成熟的區域或礦山，將礦山生態修復與殘余礦產資源利用結合起來，將礦山生態修復與土地增加掛鉤結合起來，科學系統地納入治理方案，政府相關主管部門嚴格按照審批流程進行方案的審查備案。治理方案作為生態修復治理驗收的重要依據，政府與治理實施主體簽訂合同或責任承諾，強化源頭監管，明確政策執行邊界，探索“以礦治礦”政策路徑。優先安排有地質災害隱患、視覺污染嚴重的廢棄礦山治理，實施精品工程、示范工程，強化典型示范帶動作用，以點帶面、示范引領。大力推進綠色礦山建設，嚴格執行綠色礦山建設標準要求，加強綠色礦山建設宣傳，將綠色礦業的理念貫穿于礦山日常生產的全過程，加快完善資源開發利益分配機制，使政府、企業、礦區群眾共享資源開發收益和發展成果。

（4）優化財稅政策，建立礦區環境治理投入的長效機制。加強政策研究制定，促使各地加大資金投入，鼓勵社會資金參與，按照“誰治理、誰受益”的原則，充分發揮財政資金的引導帶動作用，加快構建“政府主導、政策扶持、社會參與”的長效治理機制。建立穩定的礦區環境治理資金投入機制，健全完善礦山地質環境治理基金制度，如增加國債收入對環保的投資力度，提升中央對地方的環保轉移支付資金比例。擴展礦區環境治理資金籌措渠道，可借鑒國外的成熟經驗，設立礦業綠色發展投資基金，由國家控股，多方參股，成立基金公司，對論證可行性高的項目進行投資，進而彌補環保資金供求缺口。加大對環保財政資金的監督力度，提高資金的使用效率。定期進行檢查，對大規模項目進行跟蹤反饋，及時監督環保財政資金的劃撥、使用等情況。不斷完善與生態建設相關的稅收政策，探索實施稅收優惠政策，如在規定期限內對礦山實現生態化產業的相關企業減免或逐步降低增值稅和企業所得稅，以扶持和促進礦業綠色發展。

（5）大力探索創新，構建礦區環境治理修復產業投融資新模式。結合多元化投融資模式，對預計有收益的項目，積極發揮市場作用，通過政府和社會資本合作模式，發揮財政資金撬動功能，帶動更多社會資本參與礦區環境治理修復；對符合財政撥款對象的項目，可考慮財政撥款質押貸款形式，基于礦山企業或治理修復企業未來形成撥款現金流，金融機構比照撥款條件對企業進行融資，減少企業現金流支出壓力；明確項目質量等驗收與財政資金支付的關系，可探索將保證金進行質押貸款，給企業提供流動性配套服務的做法，讓企業變被動為主動；向上游延伸，給予從事礦山環境修復項目技術研發、設備制造企業提供相關的金融支持。在傳統財政扶持的復綠和復墾模式基礎上，升級為治理與資源開發相結合模式，“治理修復+土地開發利用”模式，與景觀資源、旅游資源開發相結合模式等[6]；通過生態升級、產業植入尤其是勞動者和消費者的進入，激活廢棄礦山修復的內生動力。對正外部性強的項目，將修復治理環境的正外部效應內部化，促進產生良好的社會效益、生態效益和經濟效益。