我國城市老舊小區抗震加固改造支持政策探析

潘鵬 單明岳

我國既有建筑存量巨大，相當一部分建筑建成時間較早，且限于當時技術條件及經濟水平，結構抗震等級低。同時，我國又是世界上地震災害最為嚴重的國家之一，抗震設防區域幾乎覆蓋全部國土面積。隨著抗震設防標準的提高，上述建筑不能滿足現行規范要求，存在嚴重的安全隱患。本文簡要梳理了近年來國家就城鄉建設抗震防災工作的重要部署與探索，對我國城市老舊小區的基本狀況進行了介紹。以近年來北京市抗震加固綜合改造工程實踐為例，并結合美國、歐洲及日本等國家和地區的經驗，從我國現實國情出發進行了探討和分析，對老舊小區抗震加固改造支持政策提出了一些建議。

工作背景

在今后較長一段時期內，我國中高強度地震仍將處于多發時期，地震災害形勢較為嚴峻，而城鄉建筑設防水平仍然偏低，抗震防災管理和技術力量薄弱，經濟社會高速發展對抗震防災工作提出了更高要求。

2010年6月發布的《國務院關于進一步加強防震減災工作的意見》（國發〔2010〕18號）提出“城鄉建筑、重大工程和基礎設施能抗御相當于當地地震基本烈度的地震”，“切實提高城鄉建筑物抗震能力，充分考慮潛在的地震風險”。

2016年7月，在唐山抗震救災和新唐山建設40周年之際，習近平總書記視察唐山并提出“兩個堅持、三個轉變”的新時期防災減災新理念。強調當前和今后一個時期，要著力從加強組織領導、健全體制、完善法律法規、推進重大防災減災工程建設、加強災害監測預警和風險防范能力建設、提高城市建筑和基礎設施抗災能力等方面進行努力。

2016年11月，住房和城鄉建設部印發《城鄉建設抗震防災“十三五”規劃》，提出的主要任務包括“推動既有建筑加固改造，提升既有住房抗震能力。通過棚戶區改造、抗震加固等，加快對抗震能力嚴重不足住房的拆除和改造。研究探索強制性與引導性相結合的房屋抗震鑒定和加固制度”。以及“推動抗震防災技術研究應用，加強裝配式混凝土結構、鋼結構和現代木結構建筑的抗震技術研究，加強適宜抗震防災技術研究與應用。鼓勵和支持減隔震、抗震加固改造等新型產業發展，有效發揮抗震防災技術在建筑相關產業轉型升級中的催化劑作用”。

2017年1月，國務院辦公廳印發《國家突發事件應急體系建設“十三五”規劃》，提出“城鄉社區和基礎設施抗災能力穩步提升”等建設目標，以及“深入推進農村危房改造、城市老舊小區改造等工程，加強隱患治理和抗震加固工作，提升安全性能”等主要任務。

2018年10月，習近平總書記主持召開中央財經委員會第三次會議，研究提高我國自然災害防治能力等問題。會議指出要推動建設若干重點工程即包括“實施地震易發區房屋設施加固工程，提高抗震防災能力”。

當前，我國城市老舊樓房抗震性能不足且老舊小區宜居性差等問題，是住房領域實現全面小康社會目標的短板之一。結合各地區實際情況，制定合理可行的抗震加固改造支持政策，尤為緊迫且意義重大。2017年，住建部在廈門市召開老舊小區改造試點工作座談會，提出要探索城市老舊小區改造新體制機制，按照“誰受益、誰出資”原則，居民、市場、政府等多方共同籌措資金，為全國提供可復制、可推廣的經驗。

我國城市老舊小區概況及早期的加固工作

圖1 北京市朝陽區農光里（建于20世紀70年代）

圖2 北京市朝陽區新源西里（建于20世紀60年代）

我國于20世紀50—80年代建造了大量砌體結構多層住宅樓（圖1、圖2）以及少量的鋼筋混凝土框架結構住宅樓。受限于當時對結構抗震設計的認知水平及國家經濟條件等因素，這些建筑在設計和建造時，沒有充分考慮地震作用，大多僅僅考慮了重力荷載作用。據北京市建筑設計研究院對建于20世紀70年代末的老舊小區砌體結構住宅樓鑒定結果，結構中粘土磚與砂漿的強度普遍較低，且未設置（足夠的）圈梁和構造柱，并存在結構受力構件開裂及損壞，部分樓體有不均勻沉降等現象。如破壞性地震來臨，結構安全將無法得到保障。

另外，老舊小區在宜居性方面也存在諸多問題，包括：1）建筑節能性差，墻體、屋面無保溫隔熱措施，門窗老舊破損；2）基礎設施陳舊，給排水管網老化，熱力、配電、燃氣等管線規劃落后以及公共消防設施不足；3）居住環境質量差，小區內私搭亂建現象嚴重，環衛設施配套不到位，綠化面積不足等。這些情況嚴重影響了老舊小區內居民的生活質量。

自20世紀70年代，北京市已開始有計劃地推動抗震加固工作。1975年海城地震后，市政府設立了抗震辦公室，負責房屋建筑和生命線工程抗震加固的組織實施和日常管理維護工作。唐山地震后，北京市用了15年時間，共對2600萬平方米的各類建筑開展了抗震加固（主要采用外加圈梁-構造柱方案）。抗震辦在其中發揮了重要作用，抗震加固資金主要來源于每年的中央財政補貼。這一時期的工作，為后續老舊小區抗震加固改造工程的順利實施積累了寶貴經驗。

北京市老舊小區外套式加固改造工程實踐

我國各地開展的居住建筑（老舊小區）抗震加固改造項目均屬于公益性、非營利性惠民工程，其中尤以北京市的相關工作頗具典型性，成效顯著、反響熱烈，其工作經驗具有重要參考意義。

北京市住建委于2011年2月向市政府辦公廳報送《關于提請成立北京市房屋建筑抗震節能綜合改造工作領導小組的請示》。2011年7月，北京市房屋建筑抗震節能綜合改造工作領導小組召開第一次全體會議，標志著北京市老舊小區抗震加固改造綜合整治工作正式開始。北京市人大出臺《北京市實施防震減災法規定》，從政策和法規層面提供有力支持。市住建委會同發展改革、財政、國土、規劃、市政市容等相關部門，積極研究政策，圍繞房屋加固改造技術路線、招投標、質量安全管理、資金支持等方面，下發相關文件，基本解決了抗震加固改造工作中遇到的政策和制度方面的障礙，極大加快了綜合改造前期準備工作進程。

圖3 外套加固預制構件的吊裝定位

此次老舊小區綜合改造在抗震加固方面采用外套式加固技術（圖3），同時進行外墻保溫、增設坡屋頂、室內上下水主管線改造、燃氣管線更新、更換節能門窗、供暖熱計量以及樓體外立面粉飾、建筑物周邊管線恢復、架空線規整入地、小區道路鋪裝硬化等內容。經費模式采用1+1形式，即由北京市級財政出資50%，各區縣財政出資50%，小區業主基本不需要承擔改造費用。

改造工程自朝陽區兩處試點項目率先啟動，截至2017年年底，在5年時間內，北京市共完成老舊小區抗震加固改造建筑面積200多萬平方米，本階段工作已按當初制定的時間節點完美收官。

抗震加固改造工程始終堅持“質量最好、群眾最滿意”的民生工程要求，老舊小區經加固改造后，樓體滿足北京市抗震設防8度的要求，房屋結構安全性明顯提高；采用的外套式加固方案，每戶增加建筑面積8～15m2（圖4）；冬季室內溫度可提高3～4℃，頂樓住戶夏季室溫過高的現象有效緩解，小區整體面貌煥然一新，居住品質得到大幅提升（圖5、圖6）。在實際調研走訪過程中，受訪居民均表示“改造前有反對的，改造后都滿意”，紛紛稱贊“是給老百姓辦了大實事”。與此同時，也需認識到老舊小區公益性抗震加固的模式，由政府主導出資、組織推動，政府財政壓力很大，易產生資金缺口，可持續性較差，較難在全國范圍內推廣。

圖4 每戶建筑面積增加示意圖（灰色示意增加部分）

圖5 北京市老舊小區抗震加固改造效果圖

圖6 北京市西城區黑窯廠小區抗震加固改造

國外居住建筑抗震加固改造支持政策

據統計，全球平均每年發生5級以上強烈地震約1000次，建筑抗震加固工作也是世界各國政府面臨的一項重大任務。本節選取美國、歐洲（意大利）和日本現行的建筑抗震加固支持政策進行簡述，以供參考借鑒。

（一）美國

在美國加州等許多地區，房屋抗震加固改造項目所需費用通常由業主自行承擔，政府一般通過協助貸款以及減免部分稅收的方式進行支持。

關于協助貸款，加州政府針對住宅業主推出了多種支持方案，例如“CalCAP（California Capital縮寫）地震安全融資計劃”通過向借貸方提供貸款損失準備金，幫助加州的住宅業主在房屋抗震安全改造過程中進行融資，以提高結構抵御地震災害的能力。項目由“加州污染控制融資局”（CPCFA，California Pollution Control Financing Authority縮寫）進行管理，該機構由加州政府財政主要官員負責。

住宅業主如申請該項目，需取得當地建筑鑒定機構開具的危險建筑以及在大震中有倒塌風險的相關證明，并預先進行工程費用估算。業主最高可申請25萬美元貸款，同時必須將之用于位于加州地區的與住宅抗震性能提升改造相關方面的支出，期限10年。

（二）意大利

意大利政府主要通過減免房屋業主的個人所得稅進行支持。政府按結構實際抗震性能將住宅類建筑分為8個等級，并鼓勵業主盡可能多地提高擬加固房屋建筑的抗震等級，支持力度與提升等級數成正比。支持年限一般為5年，每月最高可少繳23%的稅費，用于抵扣工程費用。政府支持力度也與繳稅能力有關，如5年的繳稅額不足以達到支持額度，則失去了享受剩余部分支持的權利。

（三）日本

日本政府通常是以提供低息貸款和減免稅的方式對業主房屋抗震加固進行支持。具體方式如下：

1. 面向兩類產權形式的住宅提供低息貸款：

（1）面向獨棟建筑：

貸款額度：1000萬日元（最高承擔住宅建筑工程費用的80%）；

利息：還貸期限在10年以內的，利息為0.59%；還貸期限在10～20年的，利息稍高，為0.90%；

擔保人：不需要擔保人。

（2）面向群體居住公寓：

貸款額度：500萬日元/戶（最高承擔工程費用的80%）；

利息：還款期限為10年，利息0.30%（自2017年4月3日起）；

擔保人：需要擔保人。

2. 面向業主減免稅收：

日本政府還通過減免所得稅、固定資產稅及法人稅等對住宅建筑抗震加固改造提供支持，例如在2021年年底前進行住宅加固的，所得稅可減免10%（最高25萬日元）。

關于引入社會資本的思考

城市軌道交通建設在改善交通狀況、提升城市形象的同時，也令各地政府承受著巨大的經濟壓力，如建設資金缺口巨大，運營后也常常依靠財政支持。此情況與國內老舊小區抗震加固資金缺口問題頗為相似。香港鐵路有限公司（Mass Transit Railway，簡寫作MTR，以下簡稱“港鐵”）的列車準點度、可靠度均超過99.9%，且從1996年開始盈利，是全球少數能實現盈利的城市地鐵公司之一。對公開報道進行統計，包括北京、南京、廣州、廈門、長春等城市都曾提出要學習港鐵的運營模式。分析其持續盈利的因素，包括：1）“地鐵+物業”模式；2）票價收入；3）與歷屆香港政府的良好合作關系。對應到老舊小區抗震加固改造，可廣義地理解為1）社會資本的投入與運營；2）業主自行承擔部分支出；3）政府部門的政策支持。

對上述國家和地區的做法加以借鑒，為推動抗震性能差的老舊小區改造工作，在符合物權法及物業管理條例相關規定前提下，類似國有建設用地掛牌，地方政府可嘗試與具備資質及信譽可靠的社會資本進行合作，以一處或相毗鄰的幾處老舊小區為單位進行整體開發。國內老舊小區通常具有地理位置優越、交通出行便利、缺乏統一規劃的配套設施、自發形成占道經營市場（可進行退路進廳改造）等特點，均為配套商業開發的有利條件，具有很大提升空間。可引導大型（地產）企業承擔居住類建筑抗震加固的部分費用，企業通過配套物業開發（含銷售型物業和持有型物業，用于地產、中小型商業、廣告、教育等）重點面向小區內部及鄰近區域居民獲取收益。

進一步完善相關支持政策的建議

隨著我國經濟發展進入新常態，經濟開始由高速增長階段逐步轉向高質量發展階段。近年來，全國二手房交易量大幅增長。2017年起，北京、上海、深圳等30余座大中型城市二手房交易量已超過新房交易量。未來，既有建筑的加固改造將成為國內建筑性能提升的主要方式，建筑加固改造工作已上升至政治性的高度。以下將從兩個方面提出相關建議。

（一）加固工作總體原則

1.對不滿足抗震要求的老舊住宅小區，依據實際情況，客觀評估抗震加固與拆除新建兩類方案的經濟可行性，杜絕政績工程、形象工程；

2.抗震加固改造工程要堅持政府統籌，加強各職能部門政策協同性；基于程序合法性（包括物權法、建筑法、城市規劃法、房地產管理法等）前提，以市場化機制為主導，鼓勵政府、房地產開發企業、銀行、業主四方主體共同完成；

3.實行“誰受益，誰出資”原則，從政府財政、社會資本、業主、銀行（信貸機構）等多元化渠道籌措資金，考慮使用住宅專項維修資金；

4.根據政策條件（如首都地區）、歷史因素、社會因素和經濟發展水平等，全國范圍內應因地制宜，各省份自主推出較靈活的支持政策；

5.堅持突出重點，針對區域地震設防烈度、房屋抗震安全性能、房屋使用性質及人員稠密程度等指標，遴選最具危險性與工作緊迫性的老舊住宅小區，先期進行抗震加固改造。屬本類情況的，由專項資金重點支持；

6.普及和加強房屋抗震安全的宣傳教育工作，推動建筑抗震（韌性）評級體系的建立，公示房屋抗震安全性能，引導民眾完成從“政府要我進行抗震加固”到“我要進行抗震加固”的思想轉變。

（二）關于業主的參與

1.從工程技術、業主積極性、施工干擾以及宏觀經濟等角度，實行一攬子考慮，將結構抗震加固、節能改造和小區環境整治提升等項目同步進行，增加建筑加固改造工作效果的顯示度，使業主直觀感受到加固改造工作帶來的益處；

2.在老舊小區中，高齡業主占比很大，上下樓出行不便，對電梯的需求很大（圖7），同時也常常是工作推動的難點（身體原因的搬遷困難、經濟困難、思想工作等）。因此，將加梯工作與抗震加固工作統一進行，將有利于工作推進；

3.采用外套式抗震加固方案，改造后每戶室內可增加8～15m2。如能通過政策支持，將增加的建筑面積計入業主房本，而由業主承擔加固工程的部分成本費用，尤其對于經濟發展水平較高地區，考慮當地房價，房屋顯著增值，業主將具有較高的積極性；

4.可探討將抗震加固改造按科目、等級、方案組合成幾類不同“套餐”，由擬改造的老舊小區業主們自行溝通協調、自主申報，政府推動加以實施，最大可能地調動居民群眾的積極性與自主能動性；

圖7 北京市老舊小區（清華大學家屬樓）增加電梯

5.借鑒美、歐、日等國家和地區，從減免稅收如房產稅（可隨我國房產稅一同實行）和個人所得稅角度制定鼓勵政策；

6.在加固改造期間，為搬遷業主提供租房資金補貼或在附近統一提供能保障基本生活所需的住宿條件，將有效降低工作阻力；

7.隨著經濟條件的改善，業主在室內裝修方面費用所占比例越來越大。加固改造過程中，因室內結構改變及施工過程造成的室內裝修損壞，是業主關注的一個重要方面。該問題是工作推動的難點，可采取補貼資金或統一裝修的方式加以支持；

8.要充分發揮基層政府部門（街道辦事處）的優勢和作用，做通群眾（業主）的思想工作；

9.將“抗震危房”定義寫入相關法規和條例，從更多數業主生命財產安全角度出發，對于無充分原因堅持反對房屋加固者，考慮在政策和法規層面，對其房屋使用進行約束。

致謝

感謝北京市建筑設計研究院有限公司復雜結構研究院苗啟松院長和北京筑福建筑科學研究院有限責任公司鞠樹森院長為相關研究提供了大量技術資料。