成都蛟龍“非主流”城鎮化實驗

熊平平

經過16年的發展，蛟龍港幾乎具備城市所有功能，這里擁有2380家企業、12萬人口，年產值300億元，納稅約6億元。

“我博士畢業回國，再來成都看蛟龍港，它已經是一座城市，不能再用工業港定義它。”11月18日夜里9點，中央財經大學經濟學院副教授路乾在街頭邊走邊說，不停地向記者介紹這座成都雙流區小城市的獨特之處。

與路乾隨行的，是美國三一學院終身教授文貫中，走遍了全世界城市，他依然感嘆蛟龍港在夜色中迸發的活力與開放，看到街頭的地攤、榕樹下的露天餐館，文貫中忍不住按下快門，用鏡頭記錄街頭百態。

深夜里，路乾帶著文貫中穿梭在這座小城里的商業區、工業區與居住區，穿街走巷，即使黑夜里也能精準辨別方位。

2008年，北京大學國家發展研究院教授周其仁組織課題組，就成都城鄉統籌實踐經驗展開系統調研，蛟龍港是重要觀察案例。

當時在校讀研究生的路乾是課題組成員，后來課題組完成《還權賦能：奠定長期發展的可靠基礎》報告，報告指出：“蛟龍工業港作為一家建立在集體土地上的工業園，提供了一個鮮活案例，證明完全有可能在原有征地制度之外走出一條新的工業用地之路。”

曾經的工業園繼續發育，今天的蛟龍港已長成一座“小城市”，最近還成為了成都的網紅。

十多年間，這片土地上發生了什么？

集體土地上的城市

蛟龍港是成都城外一座農民集體土地上的產業新城，區別于傳統政府主導的城鎮化，由香港蛟龍集團開發建設的蛟龍港在15年間走子一條“非主流”的發展路徑。

從雙流機場打車30分鐘即可抵達這座產業新城。走進蛟龍港，道路兩旁滿是成年榕樹，東側是高大的海濱城商場、浩海立方海洋世界、寫字樓、酒店等商業設施，西側是連片的廠房，一企一院，鞋廠、磨具廠、電子設備廠、沙盤廠秩序井然，而往北是污水處理廠、供電站、供水廠，以及農民安置房、學校、展示中心、文化中心、體育館、市場、老年活動中心等配套設施。

“這里幾乎具備城市所有功能，人口密度達到2.5萬人/平方公里，遠高于其所在雙流區的0.7萬人/平方公里。”路乾告訴《財經》記者，蛟龍港區域面積4.36平方公里，這里地理區位較偏僻，位于成都市西四環外的雙流區，距離市中心25公里，并非成都市規劃發展重地。

但“2380家企業、12萬人居住、300億元產值、繳稅約6億元”，是蛟龍港的成績單。而隨著產業與人口的聚集，蛟龍集團投資建設的浩海立方海底世界海濱城，是國家4A級景區，在過去兩年，每年接待游客量突破2100萬人次。

很難想象，2003年之前，這里還是一片農田與村莊。

當年，3100戶農民生活在這片土地上，靠種地為生，收入微薄，羨慕成都市區有班上的“城里人”。16年后的今天，本地農民成為蛟龍社區居民，依靠房屋拆遷補償、地租、房租，生活富足，成為城里人羨慕的對象。

而這一變化背后正是蛟龍集團在這片村民土地上主導的工業化與城鎮化實驗。

2003年，蛟龍公司從雙流區政府獲得村莊土地的開發權，建設工業園區。開發前與村集體簽訂租賃合約和拆遷安置協議。

同年底，村民將土地承包經營權還給村集體，再由村集體與蛟龍公司簽訂土地作價入股協議，以每年1200斤大米價格（每三年遞增5%，保底價2.6元/公斤）將土地使用權通過租賃的方式轉讓給蛟龍公司，期限為55年。

此外，蛟龍公司與村委會、村民簽訂拆遷安置協議，對被拆遷村民的建筑物、地面附看物等進行拆遷補償。

記者獲得的三份拆遷協議書顯示，2004年與2006年對兩戶三口之家的補償金額（包括兌換房屋與現金補償的總額）分別是11.9萬元及8.8萬元，而2014年對城中村一位有三棟住房的農戶的補償額達到42萬元。

隨著工業港的建成，大量企業進駐，人口聚集，蛟龍港一步步生長，從工業港發育成一座自然形成的“城市”，但蛟龍社區仍然保留著村莊性質。

一位蛟龍社區的老村民告訴《財經》記者，依靠養老金、兩套安置房出租租金，每月就有6000元的收入，“生活很巴適”。

像他這樣的農民，蛟龍社區有4000多人，蛟龍港在他們祖輩棲息土地上城鎮化的同時，村民依然分享著城市成長帶來的收益。

冒險的實驗

蛟龍港繁榮的背后，是黃玉蛟和他的蛟龍公司進行的一場冒險實驗。

1999年，從香港回川的黃玉蛟準備向當地政府租用5畝地建衛生巾廠房，但四處碰壁，原因是5畝地太小，各地政府都不感興趣。

后來黃玉蛟在成都市青羊區拿到5畝地，但因廠地潮濕，項目遲遲未能開工，其間有人提出以20萬元價格租用廠房，并抱怨“建廠的」地難找”。

兩次經歷讓黃玉蛟敏銳嗅到商機：拿地建廠房，出租給中小企業，自己作為運營者，操盤工業園區。而這一商業模式基于當時的現實：國家快速工業化誕生了大量工業企業，其中九成是中小企業，對工業用地有大量需求。

現實證明了黃玉蛟的判斷力，2000年，他接手青羊區山個臺商經營失敗的蘭草園項目，嘗試將52畝農地建成13幢廠房出租，三天就被搶空，凈賺數百萬元。這一項目后來擴大至1.26平方公里，發展為蛟龍港青羊園區。

2003年，黃玉蛟在成都雙流區租賃4平方公里農地建工業園，發展為今夫的蛟龍港雙流園區。

但在當時，黃玉蛟這兩個項目存在明顯的法律風險，即有違當時施行的《土地管理法》。

1998年全國人大常委會修訂《土地管理法》，明確規定;除了“農民自用于宅基地、興辦鄉鎮企業、鄉村公共設施和公益事業;與其他單位、個人以土地使用權人股、聯營等形式共同舉力、企業;因破產、兼并等情形致使土地使用權發生轉移”以外，任何單位和個人進行建設必須申請使用國有土地。

也就是說，除了法律規定的特殊形式外，任何企業用地都需要向各地政府申請國有土地，后隨著土地招拍掛市場的建立，任何企業用地都得向政府購買國有建設用地。

在這一法律框架內，鄉村土地上的工業化之路基本被堵死，但黃玉蛟的蛟龍港工業園區是直接用租賃農地建設工業園區，隨時可能被執法部門查處。

但為何黃玉蛟敢冒這個險？他曾公開對媒體解釋道：當時之所以敢冒政策風險，除考慮收益外，還在于他堅信法律是為社會發展服務的，而不是發展的攔路虎，滯后的法律首先得有人去突破。

決心背后是地方政府的支持，在青羊園區項目上，2000年4月13日，青羊區政府下發文件，同意黃玉蛟在大石橋村興建“成都蛟龍工業港”，并給予建設用地指標、優惠，免除相關費用。

但這份來自區政府的支持沒過多久就消失了。青羊區工業港原有500畝土地規劃指標很快用完，開始拓展到政府規劃區外，占用的規劃川生地均是耕地，在未補上指標情況下，侵占了部分基本農田和生態區土地。

2002年10月，青羊區國土局執法人員，首次叫停蛟龍的土地違法行為，國土部門要求他立即拆除已建好的廠房，即便這些廠房都入駐了企業。

此時，蛟龍公司還被查出，以“代建”名義偷偷賣掉部分廠房，以彌補初期啟動資金的不足。青羊區政府由此對黃玉蛟產生了“信任危機”，擔心他把廠房賣掉卷款逃跑。2003年4月24日，區政府決定不再給蛟龍工業港新增土地，區國土局前后下發了二三十張違法通知書和處罰單，黃玉蛟只得徹底停止青羊工業園建設。

青羊園區黃了，雙流區找到了黃玉蛟。為了招商競爭，2003年6月，雙流區招商小組找到黃玉蛟，邀請他到雙流克隆青羊模式搞開發。雙方達成協議：蛟龍公司投資10億元興建“雙流蛟龍工業港”，規劃面積3平方公里，后擴大到4平方公里。

雙流區給了黃玉蛟更多的農地和扶持，但他面臨的政策困境并未減少。

國土部門包括雙流國土局、成都市國土局乃至四川省國土局仍三番五次向黃玉蛟發出通知，要求其依法停止違法占地，承擔法律責任。

占地之事甚至驚動了國土資源部，多次派員專赴成都調查，蛟龍工業港有幾次差點被取締。

但現實的發展讓各方均滿意，諸多工業企業獲得低成本廠房，村集體與村民收入蟾長，地方政府獲得數千家企業的就業空間與數億元的納稅額，在這一共贏機制下，雙流區與成都市政府積極探索解決方案。

2006年3月，雙流區國土局動用了寶貴的計劃內指標資源，將蛟龍所占用的2平方公里土地列入“2005-2020年土地利用總體規劃”，轉為集體建設用地。與此同時，利用土地管理法中“與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業”這個例外規定，蛟龍公司向有關土地行政主管部門申請批準使用集體建設用地。

2006年5月16日，成都市國土資源局發出通知，認為蛟龍工業港是節，約利用土地發展工業的有益探索，要求將蛟龍工業港的土地利用納入“土地利用總體規劃”、“城市總體規劃”和“工業發展布局規劃”;同意蛟龍以土地使用權經營、人股和租賃等方式使用集體建設用地。

2009年初，雙流國土局在蛟龍公司補交部分罰款后，再次將其剩下的2平方公里土地納入指標計劃，并由雙流區政府幫其繳納了6000萬元的占補平衡費。

至此，黃玉蛟面臨的法律風險得到平息。

助力企業成長

蛟龍港成功背后是中國經濟騰飛與民營中小企業蓬勃發展的大時代背景，作為農民土地上的工業園區，蛟龍港以租金低廉的廠房滿足了上千家中小企業早期發展。

如今，當年的小微企業已長成蔚然大樹。

“當時吸引我們就是每月2萬元的廠房租金。”一家光學企業的高管武月告訴《財經》記者，公司創始人2003年準備創業，和無數中小企業一樣，沒資格進工業園，更沒錢拿地建廠房，“此時碰到蛟龍港，向他們提了廠房建設標準，蛟龍公司很快建好就讓我們入駐了”。

有了廠房，且租金便宜，這家企業就省下錢用來購買設備，從一臺機器開始，創業者開始j地們的制造夢。

“用最爛的機器，做最好的鏡頭。”武月說，這是起步時的光景，早年一單一單做產品，攢了點錢就立即購置新機器，慢慢就把主要機器都買齊了，也逐漸有了企業的樣子，2017年營業額就達到了3.5億元。

“在蛟龍港我們覺得很舒服，對企業的服務很周到。”武月說，蛟龍港管委會幾乎可以滿足他們的任何需求，包括廠房擴建、電量供應、基礎設施維修等等。

作為民營企業的蛟龍港管委會，以靈活的服務被工業園區的企業稱贊，而管委會在招商上的“隨意性”，也令武月等企業高管覺得舒適。

隨著江浙一帶產業鏈聚集的工業園模式在全國普及，國有的開發區、工業園區傾向于產業鏈式招商，即以某一產業鏈上下游為標準選擇企業，如雙流區的空港高技術產業園便是此類，主要聚集航空、新能源等企業。但蛟龍港的招商對象不以產業鏈為標準，只要是無污染的中小企業，都可以人駐蛟龍港，因此，工業園的企業是千差萬別，既有科技企業，也有各種鞋企。

“如果是高新科技園，園區有偉創力、仁寶這樣大企業，我們就沒有任何優勢，招不到人。”武月說。

在蛟龍港，像這家公司這樣從0到1的企業，有數百上千家，得益于早期低廉的租金，從而能夠投入更多資金到生產與研發，又能熬過早年的虧損，迎來發展期。

城鎮化新路徑

從1998年《土地管理法》禁止農村集體土地工業化，到2019年新修《土地管理法》刪去工業用地必須使用國有土地、允許集體經營性建設用地入市，已經過去了20年。

成都蛟龍港作為20年間少有的集體土地上的工業化、城鎮化案例，為城鎮化提供了一條新的路徑。

70年來，中國的城鎮化主要有四種路徑：政府主導的城鎮化、企業主導城鎮化、村莊自主的城鎮化以及農民自建房的城鎮化。

其中，政府主導的城鎮化是主流方式，尤其是1998年土地管理法禁止了農村集體土地直接進入建設用地市場后，幾乎整個中國的城鎮化都是通過征地方式完成，由政府制定規劃，負責征地拆遷，土地出讓，并提供學校、醫院等公共服務。

路乾對此指出，政府主導的城鎮化，因為依靠政府的強制力，該模式有其天然的優勢，能降低拆遷安置的協調成本，可通過連片開發獲得土地出讓金和稅收收益，并將基建投資的外部性內部化。但這一模式也存在諸多弊端，因為缺乏參照系，征地價格難以市場化、土地利用率較低，“土地城鎮化”快于“人口城鎮化”，致使空城、鬼城的出現，政府負債累累。

蛟龍港近20年的實驗表明，在政府主導的城鎮化框架之外，將農村集體土地交給企業經營，讓企業成為土地上城鎮化的核心，并沒有出現跑路、爛尾、破產的風險。

相反，蛟龍港的農民及村集體、進駐企業、外來工作者都獲得了發展，地方政府獲得稅收，道路、學校等基礎設施等支出由企業提供，因此是一個多方共贏的模式。

路乾對《財經》記者表示，蛟龍的實踐表明，以下幾個條件并非城鎮化的必然選擇：土地財政、政府征地、政府規劃、政府招商引資、政府供給不同用途的土地、政府以協議出讓的方式低價出讓工業用地、以土地儲備的方式控制商業用地的供給、政府投資基礎設施建設、政府制定發展戰略并引導產業升級、政府高舉大量債務來經營城市等。

蛟龍港成長的另一重要原因，是雙流區政府將規劃權賦予了蛟龍集團，蛟龍集團通過市場方式對4平方公里土地進行自主規劃，土地空間資源不斷得以優化。

2003年，雙流縣政府在與蛟龍公司簽訂的投資協議中，約定"3平方公里的雙流蛟龍工業港總體規劃應與雙流縣總體規劃相符，由蛟龍工業港自行規劃修建，并報經縣政府有關部門審核備案”。

因此，蛟龍集團可自主規劃廠房、住宅、商業體、學校、道路，以最大程度地提高土地的整體租值，而隨著產業與人口的聚集，又不斷調整規劃。

“將投資百億的海洋世界與商場建在一起，確實有想象力。”文貫中參觀完海濱城的海洋館后感嘆，因為在傳統的規劃中，海洋館這樣的大型綜合體多是單獨規劃，很難將其與工業區、商場一起規劃建設。

也正是這一根據市場方式做出的規劃建設，蛟龍港通過海洋館、真冰場等娛樂設施與購物相結合，吸引大量游客，單日客流量最高突破20萬人次，其中60%的顧客來自成都市。

路乾在總結蛟龍發展經驗之時，指出黃玉蛟發揮企業家精神的制度基礎，是雙流縣政府對規劃權的讓渡，雙流政府通過規劃留白，使黃玉蛟可以按照其判斷力和市場需要制定發展戰略，提前布局，從而使蛟龍港在較短的時期內實現快速的升級發展。

2020年1月1日，新版《土地管理法》將正式施行，重新打開了農村集體土地的大門，“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，經依法登記的集體經營性建設用地，土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用”，滿足規劃條件的農村集體土地司.以直接入市。

“農村土地允許入市后，希望能有更多類似蛟龍港的新興城市誕生。”路乾表示。