整體性治理視角下農村留守兒童關愛保護問題研究

孫國敬 華東政法大學政治學與公共管理學院 上海 201620

一、引言

長期以來，農村留守兒童作為社會的邊緣群體一直沒能引起足夠的重視，留守兒童問題也處于被忽視的狀態。隨著留守兒童安全事件的發生、媒體的曝光，學界和社會的關注，留守兒童問題被推到臺前，農村留守兒童的生理、心理及安全問題引起廣泛討論。上至黨和政府，下至社區、學校都在積極行動，努力構建農村留守兒童關愛保護體系，為留守兒童的健康成長保駕護航。政府、家庭、學校、社區是農村留守兒童關愛保護過程中的重要主體，只有各主體之間緊密合作、有效協同，留守兒童關愛保護才能取得持久和穩定的效果。黨和政府是農村留守兒童關愛保護的主導者，解決這一龐大群體的關愛保護問題，能有效提高國家治理能力，為國家長久發展提供源源不斷的高素質人才，實現國家穩定與社會和諧。家庭是農村留守兒童的直接依靠者，農村留守兒童是家庭的希望，做好農村留守兒童關愛保護工作要強化家庭作用。學校是農村留守兒童活動的重要場所，寄宿制學校的發展為留守兒童問題的解決提供了很好的思路，但再好的關愛措施也無法彌補兒童情感上的缺失，要足夠重視心理問題。留守兒童安全事件大多發生在學校以外的場所，完善農村留守兒童的社區和社會關愛保護網絡成為關鍵，充分發揮鄉村社區守望相助的傳統，為留守兒童提供必要的生活幫助，引入專業的社會工作者隊伍，為留守兒童提供專業的社工服務，使農村留守兒童生活在歡聲笑語中。

2016年2月4日，《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》中明確指出要全面建立家庭、政府、學校盡職盡責，社會力量積極參與的農村留守兒童關愛保護工作體系，不斷改善兒童成長環境，保障兒童安全，文件明確了農村留守兒童關愛保護工作的政策措施和工作要求。

習近平總書記高度重視兒童工作, 特別關心農村留守兒童、困境兒童的健康成長, 2017年10月，黨的十九大報告中要求“完善社會救助、社會福利、慈善事業、優撫安置等制度，健全農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系”, 首次將農村留守兒童關愛保護工作納入到黨的工作報告, 為農村留守兒童關愛保護工作指明了方向。因此研究農村留守兒童問題有較強的理論與現實意義。

二、S鎮留守兒童關愛保護措施

1．鄉鎮兒童保護督導員和村兒童保護專干

鄉鎮兒童保護督導員設在鄉鎮一級，由民政辦干部擔任。兒童保護督導員負責對轄區內兒童保護專干開展業務指導和培訓，督促兒童保護專干履行職責，定期向鄉鎮黨委政府和縣級民政部門匯報工作，組織對轄區內農村留守兒童開展摸底排查并建立臺賬，按時將本地農村留守兒童信息錄入全國農村留守兒童管理信息系統，并進行季度更新，落實強制報告制度，對侵犯兒童權益的不法行為第一時間向當地公安機關報告，協助家庭困難留守兒童落實民政、衛計、人社等部門的保障政策。

兒童保護專干是指在村為兒童提供福利服務、開展兒童權益保護工作的人員，一般由村委會成員或婦女主席擔（兼）任。兒童保護專干的主要任務是對兒童及其家庭提供兒童照顧和發展方面的指導，開展兒童信息篩查與管理，宣傳兒童福利與兒童保護法規、政策，維護兒童基本權益。

對于農村留守兒童，兒童保護專干要在鄉鎮的指導下，按季度進行基礎信息臺賬更新，及時掌握農村留守兒童的家庭情況、監護情況、就學情況等基本信息。對于農村留守兒童中監護情況較差、失學輟學、無戶籍以及患病、殘疾等重點對象，兒童保護專干要定期隨訪，及時將有關情況向鄉鎮人民政府報告。對于農村留守兒童中由父母委托其親屬或其他成年人監護的，兒童保護專干要對被委托人監護能力進行評估，經評估確不具備監護能力的，應予以糾正。

2.村（居）兒童之家

S鎮在村級委員會中，通過積極整合有效資源，依托鄉、村的村室、黨群服務中心等，在全鎮建立13所兒童之家。各兒童之家內配備有空調、電視、圖書、玩具、文體活動器材、消防器材等設施，管理員由村兩委成員兼任，建設有相對封閉安全的室外活動場地，制定有管理制度和關愛服務、文化娛樂活動計劃，努力把兒童之家辦成兒童喜愛、群眾歡迎、家長滿意的“安全之家”、“愛心之家”、“歡樂之家”。通過走訪發現，兒童之家建設資金由鄉鎮財政負擔，也通過鼓勵外出經商后經濟富足的個體戶籌資的方式分擔部分建設運營資金。兒童之家由村委會成員進行管理，不定期開放。只有村民提出要求時，村委會干部才會把親情活動室打開。

3.留守兒童之家

S鎮的留守兒童之家建在S鎮中心學校內，每周一至周五的中午12點至下午一點向所有在校學生開放，留守兒童之家有專門人員對其進行管理，一般由常住學校的教師兼任，S鎮留守兒童之家由該校的一名物理老師擔任，學校對管理人員發放適當的經濟補貼。留守兒童之家建設資金在三萬元左右，建設之初市里財政拿出一萬元作為啟動資金，剩余部分由鎮里進行統籌，項目通過驗收后市里下撥鄉鎮統籌的部分，民政部門對留守兒童之家的運營進行定期的檢查和評比，評選出優秀的管理人員，并將運營管理效果較好的留守兒童之家建成示范性的留守兒童之家。每逢節假日來臨之際，關工委和市里領導也經常會選擇到留守兒童之家去看望和慰問留守兒童。S鎮所在的地級市已經實現留守兒童之家的廣泛分布，平均每個鄉鎮都擁有一個留守兒童之家。留守兒童之家內存放有電腦、親情電話、圖書、玩偶等，留守兒童之家內還會經常性地舉行象棋、書法、古箏、剪紙等娛樂活動。

4.志愿活動：

“六一”來臨之前，市領導都會去鄉鎮學校看望和慰問留守兒童，并送去書包等學習用品。也有國企或比較大型的企業舉辦的暑假親子團圓項目，將符合條件的留守兒童暑假送往父母工作的地方，也有一些愛心企業送去了手機等物品。

三、S鎮留守兒童關愛保護中存在的問題

1.留守兒童的身份認同

長期以來，留守兒童都被看成是問題兒童，被貼上“問題兒童”的標簽。這種標簽化的做法會給留守兒童代理無形的心理問題，會使留守兒童以后的社會融入變得更加困難。在老師看來，留守兒童成績差、自卑、悲觀等總是與一些負面的情緒相聯系，這種貼標簽式的做法，使教師一開始就帶著問題的眼光去看待留守兒童，而沒能發現留守兒童身上的閃光點，比如性格比較獨立，獨立生活能力比較強，教師站在自身的立場，去沒能站在留守兒童的立場，幼小的年齡承擔了本不應該自己承擔的事情，身上表現出一些缺點也是情有可原的，社會上大多認為留守兒童不聽話，喜歡與社會青年混在一起，非留守兒童的父母也不讓自己的孩子與留守兒童一起玩，使留守兒童孤立起來。長此以往，本應該被呵護的留守兒童卻被看成社會的另類，留守兒童本是社會發展的犧牲品，沒有享受到社會發展的成果，還要被社會所誤解，這是對留守兒童的不公。長此以往，這種貼標簽式的做法不僅會使留守兒童對自己的自身定位產生誤差，也會使留守兒童的社會融入變得更加困難。

2.精準化供給不足

留守兒童關愛體系具有普遍性，但忽視了留守兒童的異質性的特點。留守兒童涵蓋范圍廣，涉及的年齡段在16周歲以下，每個年齡段的兒童需求各不相同。幼小年齡的父母更需要父母的陪伴，處于青春期階段的留守兒童需要更加注意心理問題，長期缺乏父愛的留守兒童會更有暴力傾向，有的留守兒童可能是單親家庭，留守兒童群體內部的差異性決定了，需要針對不同的情況提供精準的關愛服務。對留守兒童的關愛要從傳統的一概而論式的做法轉化為進行留守兒童分類的做法，根據留守兒童不同階段的不同需要進行精準供給，實現關愛活動的有效實施。對留守兒童的關愛，也要能符合留守兒童的需要，變強硬式的供給與供給與需求相結合，了解留守兒童的需要，實現供給與需求的全面契合。

3.關愛資源的利用不足

留守兒童關愛保護活動設施存在著資源利用度比較低的情況，很多設施不能得到充分利用。有的活動室里的電腦沒有聯網，基本上什么用處都沒有。里面放置的圖書也不是兒童很喜歡的書目，大多數圖書被閑置，供給與需求不相適應，沒能準確滿足群眾的需求。對留守兒童關愛設施的管理也沒有達到一個比較規范的管理，沒有明確的統一標準。留守兒童之家的管理員大部分是臨時安排的，真正適合管理崗位的人員沒有被利用，大多數管理人員是沖著管理津貼去的，但是相對較少的管理費用不能激起管理人員的工作積極性，而具有奉獻和服務精神的人卻沒被利用。老師們可能還會有課，不能將太多的精力全心放在上面。

4.關愛保護面臨新挑戰

留守兒童玩手機游戲的現象嚴重，手機作為父母與留守兒童聯系的重要渠道，現在卻被留守兒童越來也多的濫用，耽誤學業。父母可能會處于對留守兒童親情缺失的愧疚，而采取對留守兒童彌補的方式，購買的手機大多是性能好的手機，但留守兒童自制力弱，祖父母對留守兒童的管理教育弱化，有的留守兒童不聽祖父母的話，祖父母甚至會對留守兒童溺愛。近兩年手機網游爆炸式增長，隨著手機內訓和性能的升級，很多爆款游戲都可以在手機上進行操作，留守兒童越來越多沉溺于手機游戲。短視頻的發展也十分迅速，諸如抖音、快手等短視頻軟件充斥著留守兒童的生活，誠然，里面的很多內容可以開拓留守兒童的眼界，增長見識，但很多不健康的內容卻不利于留守兒童的健康成長。對于農村留守兒童的這種現象，現有的關愛保護還沒有采取具體的防護措施。

四、農村留守兒童關愛保護協同治理策略研究

1.政府主導

可以在村莊里設立專門的民警聯系點，每個民警定點聯系一個村莊或一片區域，片警要詳細了解這片區域的基本情況，做到認識每一位居民，訪百家門，重點摸底排查留守兒童的基本情況，重點關注留守兒童的動態，確保留守兒童的安全。司法部門完善對留守兒童的司法保障，對侵害留守兒童案件的當事人要加重懲罰力度，形成震懾氣氛，司法的過程中保護留守兒童的權益，對于留守兒童犯罪的情況，要加大對留守兒童的法律宣傳力度，使留守兒童知法懂法。部門之間加強配合，構建農村留守兒童關愛保護協同工作制度。

2.家庭主體

父母外出時應盡量帶著孩子一起，實際有困難的可以留母親在家，孩子幼年得到的關愛大多來源于母親，母親在孩子成長中會有更重要的作用。即使父母長期在外，也要保證定期與孩子溝通，每年固定回家幾次與孩子團聚。即使不能回家，也要利用信息技術，通過電話微信等方式要加強父母與孩子的聯系，為孩子提供心理上的撫慰。

3.學校主陣地

在鄉村學校成立黨支部，充分發揮黨支部的戰斗堡壘作用，發揮黨員教師的先鋒模范作用。把優秀的教師吸納入黨支部，黨支部成員在工作和生活中發揮引領和帶頭作用，重視在年輕的優秀教師中發展黨員。通過黨支部增強鄉村學校的凝聚力，避免組織的渙散，為留守兒童關愛保護工作提供有力領導。

4.基層社區

雖然改革開放和經濟發展對親情的沖擊很大，傳統的親情意識正在變淡，但對于基層社區而言，可以通過定期開展村莊公共事務來增強村民之間的感情，開展一些針對兒童趣味性的活動，積極吸引留守兒童加入進來，緩解父母長期不在身邊的不良情緒，讓留守兒童健康成長。