關于縣級黨政機關合并（合署辦公）的思考

曹鳳婷 云南財經大學 云南昆明 650000

一、引言

黨政機構設置的形態是目前我國黨政機構改革關注的重要問題之一。改革開放40周年以來，到目前為止我國一共進行了八輪政府機構改革，第八輪黨和國家機構改革正在全國有序的開展。十九屆三中全會又審議通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》更是指明黨政統籌的具體做法是: “探索省市縣職能相似的黨政機關合并設立或者合署辦公”。因此，具有相似職能的黨政機關合并設立、合署辦公應當是我國未來機構改革的主題。本文主要通過介紹黨政機關合署辦公的相關基本概念，通過近幾年來縣級黨政機關合署辦公的現狀來分析黨政機關合并的利弊之處，提出了幾點可以借鑒的經驗，目的是為了加強和完善黨的全面領導，加快形成系統完備、科學規范、運行高效的國家機構職能體系。

二、縣級黨政機關合并（合署辦公）的基本概念

改革開放40周年以來，我國一共進行了八次機構改革。1982年的改革，精簡各級領導班子，加快干部隊伍年輕化。1988年的改革，重點是圍繞經濟改革轉變政府職能，淡化經濟管理部門的微觀管理職能。1993年的改革以政企分開為中心，目的是構建社會主義市場經濟基本框架。1998年的改革以中央政府人員、機構減半為目標，政府職能轉變有了重大進展。2003年的改革為了適應加入世貿組織，提出了決策、執行、監督三權協調的要求。2008年、2013年的改革則繼續圍繞轉變政府職能這個核心，探索建立大部門體制。

習近平總書記在十九大報告中指出: “在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公”。2018年3月相繼發布的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》、《深化黨和國家機構改革方案》分別進一步明確: “黨的有關機構可以同職能相近、聯系緊密的其他部門統籌設置，實行合并設立或合署辦公”,深化黨和國家機構改革是推進國家治理體系和治理能力現代化的一場深刻變革，是關系黨和國家事業全局的重大政治任務。深化地方機構改革，要著力完善維護黨中央權威和集中統一領導的體制機制，省市縣各級涉及黨中央集中統一領導和國家法制統一、政令統一、市場統一的機構職能要基本對應。

（一）合署辦公

合署辦公是中國黨政機構一種編制組織形式，是我國為了實現組織機構的職能有機統一、精簡效能、運轉規范，而把兩個或多個在工作性質和職責內容高度相似且密切相關的的機構集中在一起辦公，對外體現為兩個部門（或多個部門）而對內實行統一指揮調度的組織形式。所謂的“職能內容高度相似”，主要是指機構所承擔的職權、功能等彼此近似，工作內容大致相同或近似，如都承擔反腐敗職能、統戰職能、保密職能、文化職能等。

（二）合并設立

合并設立是指，兩個或兩個以上的機構的職責進行重組、整合，組成了一個新的機構。合并設立為一個機構后，又有著“兩塊牌子”、“保留牌子”、“加掛牌子”的三種情況：

“兩塊牌子”：是兩個機構合并為一個機構后，原來的兩塊牌子都掛著。這是深度性的融合。之所說是深度融合，是因為由兩個機構變成了一個機構。合并后的所謂一個機構，是指一個領導班子、一套內設機構，統一核定編制、統一配備領導職數、統一設置內設機構。所謂兩塊牌子，是指這一機構有著原來的兩個單位名稱，可以根據工作需要對外使用相應的名稱。這樣的兩塊牌子，已不再表示是兩個機構了，而是同一個機構。采取兩塊牌子的機構形式，只限于表示該機構有著性質相同的兩種身份。

“保留牌子”：是兩個或兩個以上的機構合并為一個機構后，有些原機構的牌子得以保留。這是中等程度的融合。例如，新合并設立的中央黨史和文獻研究院，由原來的中央黨史研究室、中央文獻研究室和中央編譯局三家合并為一個機構，其領導班子、內設的行政部門可以由原來的三個分別合并為一個機構，但各自原有的業務機構不同，不可相互替代，所以都要保留下來。“加掛牌子”：是一個機構和另一個機構合并為一個機構后，被合并機構的牌子加在所并入的機構下。

三、縣級黨政機關合署辦公的發展現狀

改革開放以來，我國實行黨政分開的政治體制改革，使得黨委和行政兩個系統的機構分設。黨政機關合署辦公的實踐實踐來源于1993年至2018年間紀委與監察部門的合署辦公。黨政合署最先在黨和政府的監督機構試行。1953年，安徽省響應中央號召最先試行省紀律檢查委員會與省人民監察委員會合署辦公，隨后省內部分單位也開始合署,開了地方黨政合署的先河。直到 1993年，中紀委和國務院監察部再次嘗試合署辦公，一致運行至今。

從2000年開始，合署辦公擴展到黨和政府的其它機構。2000年1月，湖北省地方黨政機構改革中除省紀委和省監察廳合署辦公外，省政法委員會與社會治安綜合治理委員會辦公室也合署辦公。2000年3月，浙江省黨政機關改革全面啟動，根據機構改革方案，省政府將設40個工作部門，另設置新聞出版局和3個部門管理機構，2個議事協調機構的辦事機構。省委機構與黨中央工作部門設置大體對應,略作微調。省政府機關行政編制精簡48%，公安廳、國家安全廳、司法廳和監獄管理局、勞教局機關(不包括公安派出所、監獄等基層一線執法單位)政法專項編制精簡26%，省委機關編制也將精簡20%。同年4月，河南省開展省直黨政機關機構改革，改革后實行黨政合署的部門有省紀委與省監察廳、省政法委員會與社會治安綜合治理委員會辦公室、省機構編制委員會辦公室與省人事廳合署辦公，高等學校工作委員會與省教育廳合署辦公。

作為我國經濟最發達的縣（區）級行政區之一，順德一直走在地方政府改革的前列。歷次行政改革為 2009 年的黨政機構改革奠定了基礎。特別是2004年的改革已具備大部門式黨政合署的雛形，如區府辦與區委辦合署、區監察局與區紀委合署、區人事局與區委組織部、區民族宗教事務局與區委統戰部合署。2009年的改革是在黨和國家的戰略要求以及廣東省的探索下進行的。2007年，為適應新形勢新情況黨的十七大對黨政機構改革提出了新的要求。在機構設置方面，“統籌黨委、政府、人大、政協機構設置”；在行政管理體制方面，“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制”。2008年底，順德再一次被列為廣東省行政管理體制改革試點之一，在實行“大部制”改革和建設服務型政府方面先行探索。針對政府職能轉變、組織機構優化、責權關系明晰、運行機制順暢等行政管理體制的深層次問題，順德的新一輪改革建立了“大部制”，而大部門式黨政合署成為最大特色。

四、縣級黨政機關合署辦公的利弊分析

在新的時代背景下，為了公民能夠過上更美好的生活，需要更科學合理的管理體制，需要更優質高效的公共服務。在全面推進依憲執政、依憲治國，加快建設法治政府的背景下，探索黨政機關合署辦公，深化機構和行政體制改革，具有重要意義。我國合署辦公取得了重大成績，部門機關臃腫重疊、效率低下的問題得到很大改善，部門機關職能交叉、協調困難的情況得到很大改進，各級政府在社會治理中探索實行的合署辦公提高了社會公共服務能力。但是合署辦公的運行方面仍有一些不合理的地方，任何一種組織體制的設計與變革都有它的利弊得失。

（一）黨政機關合署辦公的優勢

1.有利于加強和完善黨的領導。合署辦公有利于優化黨政關系，加強和完善黨的領導。目前，黨的一些工作部門同國家機關之間存在職能重疊、權責不清的問題。由于職能交叉，不同的黨政機關，在面對具體工作時難免出現分歧與矛盾，并可能引發爭斗，從而可能造成黨政關系一定程度的緊張。探索黨政機關合署辦公，科學配置黨的工作部門與國家機關的權力，明確各自的職責分工，是新時代適應加強黨的領導和黨的建設的需要，也是完善黨的領導方式和執政方式的重要舉措。

2.有利于提高辦公效率和服務質量。合署辦公有利于提高辦公效率，提升服務質量。一直以來，我國一些黨政機關臃腫，職能重疊，不僅導致一些職能部門產生了多頭管理、推諉扯皮、不作為等現象，不利于保障公民的合法權益，不利于促進社會主義市場經濟的良性發展。在深化行政體制改革和建設法治政府的大背景下，統籌規劃，整合資源，合并性質相同、職能相近的機構，確立大部門綜合執法體制，有利于解決我國政府長久以來存在的 “機構重疊、職能不清、職責交叉、權責脫節、政出多門的問題”，合署辦公有助于形成兩個，甚或多個相關機構間的合力，有助于提升治理的績效通過統籌各類編制資源與機構設置，對職能相近的黨政機關實行合署辦公，統一資源分配，統一人員管理，統一工作部署，可以破除部門利益，減少協調成本，形成作為合力，大大提高工作效率，從而為人民群眾提供更滿意的服務。

3.有利于廉潔政府的建設。黨的十八大鮮明地提出，要堅決反對腐敗，建設廉潔政府,做到干部清正、政府清廉、政治清明。合署辦公作為一種重要政府機構運行形式，有利于整合反腐機構，形成反腐合力，推動我國廉潔政府的建設。例如紀委與監察部門實行合署辦公，整合了分散的反腐敗力量，有利于落實 “兩手抓、兩手都要硬”的戰略方針，有利于發揮黨政監督機關的整體效能，保障經濟建設的順利進行。而且，實行紀檢、監察合署辦公，既加強了黨的統一領導，鞏固了黨在我國腐敗治理體系中的領導地位，又改善了黨對我國反腐敗工作的領導方式，便于同級黨委以黨的紀檢機關為名加強對監察委員會的業務指導與工作監督，從而有助于實現全面依法治國和全面從嚴治黨的有機統一。

（二）黨政機關合署辦公的劣勢

1.各部門之間的職能邊界模糊。因為政府部門之間的職能總有或強或弱的相關性且其強度是變化的，在某個時期和某種情形下，原本職能無牽連的部門之間會突然增強相關性。所以部門之間的職能邊界是模糊的，這給合署前的職能整合帶來困難。黨政合署使黨委直接走向了治理的前臺，如果不理清黨和政府的職責權限，就會出現將政府組織的大部分職能納入黨組織的危險。這將帶來黨政不分、黨干預政府工作和權力過分集中等一系列弊端。

2.可能會影響政府機構上下聯動機制。合署辦公打破了原先的領導權限劃分格局，不僅影響上、下級部門的銜接，而且容易造成領導體制不順。機構合署后，職能部門在接受合署大部門領導的同時，還受同級人民政府和上一級對口機關的雙重領導。合署部門由于繁雜的上下級關系、數量眾多的垂直領導，使得其需要向不同層級政府部門報告的工作太多，從而帶來領導議事決策重心難以集中、任務關系難以理順、事務執行難以兼顧等領導體制不順的問題。

3.可能會導致權責不一，不利于權力的監督和制約。合署辦公機構之間雖然在工作內容上與工作性質有相近的地方，但存在一定的區別，機構之間有“分”有“合”，容易導致工作的側重點變得難以把握，出現“分”的機能往往顯得有活力，而“合”的機能則顯得不夠適應，甚至出現工作重復和內耗的問題。而在存有主次地位之分的合署辦公機構中，依附性機構容易缺乏獨立性和權威性，影響其職能的履行。

五、黨政機關合署辦公可以借鑒的經驗

（一）明確職能邊界，改革圍繞政府職能展開

機構改革是否成功主要有兩點。第一是從黨政機關內部來看，改革是否理清了黨政機關權力邊界、實現了權力運行的流暢。第二是從公眾角度來看，改革是否為公眾提供了更為便捷、優質的公共服務。

歷經5年探索后，2014年佛山市順德區大部制再次調整，新組建5個政府部門，并調整部分大部門職能。順德新組建區監察局、審計局、文化體育局、外事僑務局、民政和人力資源社會保障局，不再保留政務監察和審計局、文體旅游局、區委社會工作部、人力資源社會保障等部門；區市場安全監管局更名為區市場監督管理局，區經濟和科技促進局加掛區旅游局牌子。調整后，順德區黨委設置紀委機關和5個工作部門，分別是辦公室、組織部、宣傳部、政法委、統戰部，區政府設置辦公室、發展規劃和統計局等17個部門，合署后總體維持18個大部門不變。

黨政機關合署辦公應當汲取順德大部制改革的經驗，以實現國家治理體系和治理能力的現代化為改革長遠目標，更加突出政府提供公共服務的職能，以當地民眾實際需要為導向，合理設置黨政機關和配置權力。如果僅僅追求形式上精簡機構和裁剪人員，極可能使得改革方向南轅北轍，重蹈機構設置增。

（二）改革要做好上下級之間的聯動

我國黨政機構設置是典型的職責同構模式，政策往往通過不同層級間的對應職能部門上傳下達，這種模式保證了政策和命令的有效。這種模式也決定了我國機構改革必須要上下聯動，否則將造成上下級機關之間權力運行的阻塞或缺位。作為2009年大部制改革方案的設計者之一，國家行政學院教授許耀桐認為順德這次改革的調整存在上下級職能對接的原因。“最初我們就有考慮過職能上下對接的問題，原希望是順德作為基層先領先一步，帶動上級改變。”這種領先如果缺少上級支持將缺乏動力，堅持一段時間很容易就會改回去，“大部制改革還是需要頂層設計來推動，下改上不改，遲早走回頭。”各地在推動黨政機關“雙合”改革時也應當注意上下聯動的問題。

（三）強化權力監督制約機制

由于部門職權的相對穩定性和擴張性，合署辦公對部門的整合、職權的集中會帶來權力的進一步聚集，從而使監督制約權力成為無法回避的難題。十八屆四中全會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。因而，需強化合署辦公的監督制約機制，規范合署機構的權力運行。

一是加強制度監督。以民主協商、科學決策、黨內外監督的制度來保障干部選拔、重大決策的民主化和科學化；以“分事行權、分崗設權、分級授權”制度來監督權力集中的部門和崗位，防止權力濫用。二是加強組織監督。健全合署辦公部門內部層級監督和專門監督，改進上級機關對合署機關的監督，落實民主生活會、重大事項報告、定期或不定期報告工作等常態監督，在一定范圍內對合署部門分管工作和任務完成情況進行定期公布，并接受監督。三是加強責任追究。改進糾錯問責機制，按照“誰分管、誰負責”的原則，對涉及重大決策、重大項目安排、重要人事編制、重要干部任免和大額度資金使用等決策出現失誤的，嚴肅追究責任，落實責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序，以制約領導干部的權力運作。由此，通過完善監管制度、合理配置內設機構權力，達到橫向部門之間和領導分工之間既相互制約又相互協調的目的。

六、結論與展望

合署辦公是我國一種比較普遍的行政現象。改革開放以來，在各級黨政機關，

各企事業單位、各人民團體的管理機構中普遍存在合署辦公的現象。相似職能的黨政機關合并設立、合署辦公應當是我國未來機構改革的主題。黨政機關合署辦公對于整合黨政機關職能，提高服務質量和權力運行的效率方面具有積極作用。黨政機關合并一方面有利于加強和完善黨的的領導，另一方面也有利于廉潔政府的建設，但是，黨政機關合并也存在一些潛在的弊端: 例如，可能導致黨政分工不清，職能邊界模糊，影響政府機構上下聯動機制，權責不一，不利于權力的監督和制約。黨政機關改革一方面要圍繞政府職能展開，明確職能邊界，更加突出政府提供公共服務的職能，以當地民眾實際需要為導向，合理設置黨政機關和配置權力。另一方面要做好上下級之間的聯動，暢通權力運行的渠道，最后還需要強化權力監督制約機制，在健全我國國家權力監督和制約機制方面繼續作出努力。本文通過對縣級黨政機關合署辦公的思考，通過目前黨政機關合并的現狀分析了黨政機關合并的利弊之處，目的是為了汲取經驗，結合當地政府的實際情況合民眾的需求更好的進行合署辦公，理順我國黨政機關權力格局，加強和完善黨的全面領導，加快形成系統完備、科學規范、運行高效的國家機構職能體系。