職務(wù)與職級(jí)并行制度下基層公務(wù)員晉升與職業(yè)發(fā)展研究

杜亞琦 武漢大學(xué) MPA

《公務(wù)員法》第十九條規(guī)定：“公務(wù)員的職務(wù)與級(jí)別是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)。”在現(xiàn)行職務(wù)和職級(jí)相結(jié)合制度條件下，職級(jí)主要取決于職務(wù)，各個(gè)職務(wù)層次對(duì)應(yīng)一定范圍的級(jí)別，盡管不同職務(wù)層次對(duì)應(yīng)的級(jí)別之間有交叉重疊，但是，級(jí)別的最高等級(jí)仍然受制于職務(wù)。在這種事實(shí)上是職務(wù)主導(dǎo)的單軌制下，公務(wù)員職務(wù)在其工資制度中所起的作用顯然要比職級(jí)明顯，因?yàn)槿绻殑?wù)上不去，那么工資也不可能打破其所對(duì)應(yīng)的級(jí)別區(qū)間規(guī)定的工資。“然而，在職務(wù)和職級(jí)并行制度條件下，公務(wù)員的職級(jí)不再嚴(yán)重受制于職務(wù)，不再純粹依附在職務(wù)上，職級(jí)晉升成為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的晉升渠道，形成一種職務(wù)與職級(jí)并列或者平行的雙軌制。這意味著公務(wù)員即使在職務(wù)上得不到晉升，其工資待遇仍然可以通過(guò)職級(jí)的提升得到改善，從而對(duì)基層公務(wù)員形成激勵(lì)。”職務(wù)和職級(jí)并行制度旨在將公務(wù)員的職務(wù)晉升和職級(jí)晉升相對(duì)分離，使職級(jí)不再緊緊依附于職務(wù)，而是能夠成為職業(yè)生涯發(fā)展的另一條通道，實(shí)現(xiàn)職務(wù)和職級(jí)的雙軌制。

1 基層公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度運(yùn)行障礙原因分析

1.1 政策實(shí)施的公平性問(wèn)題

按照規(guī)定，達(dá)到規(guī)定的任職(級(jí))年限和級(jí)剮只能向上晉升一個(gè)職級(jí)，問(wèn)題在于，在改革前，有一些基層公務(wù)員任現(xiàn)職級(jí))的年限和級(jí)別已達(dá)到了能夠連續(xù)晉升兩個(gè)級(jí)別的條件，卻和剛剛達(dá)到條件的公務(wù)員一個(gè)樣，這樣對(duì)前者來(lái)說(shuō)肯定是不公平的。

1.2 職級(jí)晉升后的再晉升問(wèn)題

按照規(guī)定，基層公務(wù)員在晉升職級(jí)之后，工作崗位不變，仍從事原崗位工作，對(duì)于職級(jí)晉升后的管理問(wèn)題說(shuō)得比較抽象，一些具體問(wèn)題未得到回答。如，再提升級(jí)別問(wèn)題，其級(jí)別上限是現(xiàn)在實(shí)際擔(dān)任的職務(wù)對(duì)應(yīng)的范圍，還是與職級(jí)晉升后所處的職務(wù)對(duì)應(yīng)的范圍?

1.3 衍生出新的“跑級(jí)”現(xiàn)象

在職務(wù)與職級(jí)并行制度推行以前，基層公務(wù)員的晉升通道相對(duì)單一，主要是職務(wù)晉升，產(chǎn)生“千軍萬(wàn)馬過(guò)獨(dú)木橋”和“跑官”的弊端。職級(jí)晉升并不是一項(xiàng)普惠的福利，晉升資格受到各種條件的嚴(yán)格約束，晉升要經(jīng)過(guò)一套復(fù)雜的程序。對(duì)公務(wù)員的任現(xiàn)職(級(jí))年限、級(jí)別、績(jī)效等做出綜合考量，競(jìng)爭(zhēng)仍然非常激烈。所以很多人在感到職務(wù)晉升無(wú)望的情況下，將希望寄托在職級(jí)晉升上面。千方百計(jì)找關(guān)系、鉆空子，引發(fā)新的尋租腐敗問(wèn)題，產(chǎn)生“跑級(jí)”現(xiàn)象，破壞了職級(jí)晉升及待遇改善的公平性。

2 完善基層公務(wù)員職務(wù)和職級(jí)并行制度的對(duì)策建議

2.1 完善職務(wù)與職級(jí)并行制度本身

建立職務(wù)和職級(jí)并行制度的根本目的是拓寬基層公務(wù)員晉升通道并適度提升其待遇，讓職務(wù)和職級(jí)在公務(wù)員職業(yè)發(fā)展中具有等量的激勵(lì)作用。建議將職務(wù)和職級(jí)串聯(lián)：在公務(wù)員職務(wù)晉升不暢的時(shí)候可以轉(zhuǎn)向職級(jí)晉升，在職級(jí)得到晉升之后，其薪酬待遇應(yīng)該按照晉升之后對(duì)應(yīng)的職務(wù)確定，尤其是原來(lái)由職務(wù)決定的地區(qū)附加津貼也應(yīng)主要參照職級(jí)發(fā)放，即真正做到當(dāng)不了縣長(zhǎng)卻可以享受縣長(zhǎng)待遇；在獲得職務(wù)晉升機(jī)會(huì)時(shí)，應(yīng)該以現(xiàn)在職級(jí)對(duì)應(yīng)的職務(wù)為基礎(chǔ)去晉升職務(wù)；職級(jí)晉升后，公務(wù)員的級(jí)別區(qū)間也應(yīng)該做出調(diào)整，級(jí)別上限應(yīng)該提升為新的職級(jí)對(duì)應(yīng)的職務(wù)的級(jí)別上限。

2.2 規(guī)范公務(wù)員績(jī)效管理制度

2.2.1 量化或細(xì)化考核內(nèi)容。

一套科學(xué)可行的指標(biāo)體系是對(duì)公務(wù)員進(jìn)行實(shí)質(zhì)評(píng)價(jià)乃至于避免考核過(guò)程形式化的前提條件根據(jù),公務(wù)員考核規(guī)定主要在德、能、勤、績(jī)、廉五方面對(duì)公務(wù)員進(jìn)行考核"，不同人員的測(cè)評(píng)內(nèi)容模式化固定化’ 不論是科員. 科長(zhǎng)還是處長(zhǎng)對(duì)公務(wù)員的考核測(cè)評(píng)內(nèi)容都是同一個(gè)模式，應(yīng)研究如何在德、能、勤、績(jī)、廉一級(jí)指標(biāo)的基礎(chǔ)上設(shè)置二級(jí)指標(biāo)，結(jié)合工作性質(zhì)和特點(diǎn)再進(jìn)行分析，制定詳細(xì)的職位說(shuō)明書(shū)。

2.2.2 建立職級(jí)晉升問(wèn)責(zé)機(jī)制。

職務(wù)晉升的問(wèn)責(zé)機(jī)制不能簡(jiǎn)單套用于職級(jí)晉升，應(yīng)該加緊建立職級(jí)晉升問(wèn)責(zé)機(jī)制。一方面，從晉升主體來(lái)看職級(jí)晉升的決定主體應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，從前面的討論可知職級(jí)晉升包括許多過(guò)程，每一個(gè)過(guò)程都有具體的部門(mén)在運(yùn)作，每個(gè)運(yùn)作部門(mén)都有負(fù)責(zé)人，如果出現(xiàn)用人不當(dāng)應(yīng)該查明是哪個(gè)過(guò)程出了問(wèn)題，從而追究這個(gè)過(guò)程的運(yùn)作。另一方面，從晉升客體來(lái)看每個(gè)職級(jí)需要對(duì)應(yīng)一定的職責(zé)，晉升職級(jí)后的公務(wù)員如違反職責(zé)規(guī)定都要被追究責(zé)任，被降級(jí)使用，甚至受到其他處分。只有這樣才會(huì)有壓力，從而產(chǎn)生動(dòng)力，使公務(wù)員在晉升職級(jí)之后依然能保持著晉升前的工作熱情，由此就達(dá)到了有效的激勵(lì)效果。

2.3 建立健全職級(jí)晉升監(jiān)督機(jī)制

2.3.1 建立健全對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督體系。

首先，加強(qiáng)法制建設(shè)，從制度上保證下屬、普通公眾對(duì)于職級(jí)晉升主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督權(quán)利。其次，開(kāi)通信箱、微博、微信、舉報(bào)電話等方式，提供多元化的監(jiān)督渠道，保證監(jiān)督意見(jiàn)能夠及時(shí)被發(fā)現(xiàn)并得到反饋。再次，加強(qiáng)宣傳，提升人們的維權(quán)和監(jiān)督意識(shí)，使公眾了解公民行使監(jiān)督權(quán)的基本方法。

2.3.2 職級(jí)晉升的內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制并重。

首先，按照政府信息公開(kāi)制度，及時(shí)將職務(wù)扣職級(jí)并行制度的推行情況對(duì)外公開(kāi)。解決監(jiān)督中的信息不對(duì)稱問(wèn)題，保障群眾和利益相關(guān)者的知情權(quán)；健全信息發(fā)布機(jī)制，不僅通過(guò)政府網(wǎng)站發(fā)布信息。還可以通過(guò)報(bào)紙、電視等大眾傳媒發(fā)布信息。來(lái)自外部的監(jiān)督能夠彌補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)督不夠公正客觀的弊端，能夠站在外部、從多個(gè)角度看待事情，更容易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，所以應(yīng)該允許群眾對(duì)政策本身和政策落實(shí)方式發(fā)表看法，建立健全意見(jiàn)采納機(jī)制，結(jié)合新的技術(shù)手段如微博、微信等渠道收集群眾意見(jiàn)。