行政法控權論評析

李小航 上海海事大學 上海浦東新區 200120

一、西方傳統行政法控權理論

西方傳統行政法控權理論，在不同國家由于不同的法治理念和社會背景，呈現出不同的發展過程和形態。本文以美國和法國的行政法理論為例進行分析。

（一）美國傳統行政法控權理論

美國特有的建國歷史和政治文化決定了“行政國家”在美國從來就不是理所當然的存在。到20世紀初期，工業化社會和城市經濟的發展， 推動了州際交往及由此導致的跨州的經濟和社會矛盾加劇，過去簡單的“市場--地方”模式完全失靈，建立統一的聯邦管制體制成了最基本的選擇。隨著社會矛盾的日漸突出，政府對私人領域滲透的深入，而且政府還因議會的授權成了公共利益的代表。政府及其工作人員因行政權的擴張而出現了給自己尋租的空間，結果必然招致行政相對人的抵制，于是美國議會創立了以吸納行政相對人參與行政行為裁決的《行政程序法》來對行政機構的過度管制行為進行制約。

（二）法國傳統行政法控權理論

法國的行政法院限制政府行政權力、保護公民權利是通過行政系統建立的行政審判制度來實現的。行政訴訟最初由行政官員受理逐步發展成為由獨立于行政官員的行政法官受理的行政審判模式，因此，行政審判機關從處于行政機關的依附性地位發展成為具有獨立地位的行政法院組織。所以，法國的控權模式是通過行政系統內部的制約機制建立起規范行政權力的行政法院模式，不同于英美的三權分立的普通法院模式。

二、現代行政權行使的特點

第一，公民權利的實現越來越依賴政府的積極行政，消極無為的 控權理論無法適應社會的發展。如果沒有政府的積極行政，公民的許多權利都很難通過市場或其他途徑得到實現和保障。第二，政府行政權力滲透到社會經濟的各個領域，深刻影響著人們的生活，一個守法公民可能一輩子不會和法院等司法機關產生聯系，但他每天的生活都會受到行政活動的影響。第三，隨著行政權力的擴張，行使寬泛的自由裁量權成為必然的選擇，因此行政權力對公民權利侵犯的潛在威脅也隨之擴大，公民權利一旦受到侵害很難獲得救濟。

三、控權理論的發展

英美學者提出了綠燈理論。綠燈理論在對待行政權力的態度上是寬容的，希望政府積極發揮行政權力的作用，參與社會經濟事務的管理，為社會提供越來越好的服務和福利。綠燈理論比紅燈理論先進的地方在于希望通過議會的授權立法，并行使寬泛的自由裁量權，將政府的效能發揮出來，滿足公民的公共需求和提高公民的公共福利，但是，通過司法審查控制行政權力的思維并沒有改變。這對我國行政控權有很大的借鑒意義。

四、目前中國行政權行使存在的問題及控權理論的理性選擇。

（一）目前中國行政權行使存在的問題

當前，一些行政機關人員依法行政的意識不夠強，法治觀念淡薄，加之公民維權意識相對較弱，導致行政權行使中存在諸多問題。首先，一些執法人員粗暴執法，濫用職權，利用執法為自己謀利益；其次，一些地方政府行政機關對法院審理案件施加壓力，影響法院司法審查作用的發揮；再次，一些行政機關違法決策，隨意決策等現象仍然存在，缺乏科學民主決策程序；最后政府政務公開程度不夠，缺乏社會和群眾監督。甚至目前存在的一些行政程序主要是由行政部門自行設定的，而出于部門保護的需要，這些行政程序成為了行政機關的辦事手續并不能對行政權力構成制約。程序不透明、信息不公開以及民意訴求渠道不暢，這些問題嚴重地影響著社會的穩定。

（二）、對西方控權理論的理性選擇

當前共有三種控權模式供我們選擇。

規則控制。規則控制要求行政機關依法行政。從立法體制看，行政機關擁有很大的立法權，行政法規、政府規章都是對于法律的執行，對法律的具體化，這使行政機關擁有很大的解釋空間，甚至有時會改變法律立法的意圖和初衷。規則控制在當代行政控權中的蒼白無力已經被西方的實踐所證明。

司法控制。缺陷在于：一是司法審查作為司法權力具有事后性，是一種被動的、消極的監督行為。二是獨立的司法權是保證司法審查發揮獨立作用的關鍵。但從現實情況來看，行政機關影響司法機關審理案件的情況時常發生，原告敗訴的案件居多，司法審查的公正性和權威性受到質疑。三是隨著現代行政的發展，行政管理的專業性、技術性不斷加強，法官不是專業的行政人員，很難把握行政機關自由裁量權行使的合理性。

程序控制。上述分析可以看出，規則控制和司法控制并不能很好的起到控制政府行政權力的目的。因此，筆者認為程序控制是目前比較理想的控權方式。程序控制從行政行為過程著眼，側重于行政程序的合理設計，行政機關在行使行政權力、作出行政行為的過程中必須遵循正當的步驟、順序、方式和時限。權力的正當行使是通過行政相對人的介入和行政主體共同行為來達到的，更強調了相對人的積極參與，行政權力的行使更符合民主的要求。

五、程序控制的意義

由于程序規則是預先設定的，任何人都不可能通過自由裁量而減少某一項程序，程序的形式性使得程序控制適應不同時空的事物和人，更加符合現代行政國家的需要。程序控制的意義在于：一是促進政府行政權力行使的公開化和行政方式的民主化；二是限制政府權力行使的恣意性，防止行政越權，維護公民權益；三是使政府決策更能反映民意，接受人民的監督，預防腐敗。我國應在規則控制和司法控制的基礎之上適用程序控制，以更好地達到控制行政權力，保障公民權利的目的。