容錯機制：內涵、結構與功能

張文 中國石油大學（華東） 山東青島 266580

習近平總書記說，“改革是一個國家、一個民族的生存發展之道。”[1]但是，改革不可能一帆風順，改革的復雜性和艱難性使黨員干部產生了“不敢為”的消極心理。尤其在新常態下，面對全面從嚴治黨的嚴格要求，黨員干部“不求無功，但求無過”的消極心理不斷增強，改革的動力嚴重不足。2016年《政府工作報告》中提出：“健全激勵機制和容錯糾錯機制，給改革創新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事。”這為黨員干部大膽改革、敢于創新的無意過失而免責或減責提供了一顆“定心丸”。激勵黨員干部的改革積極性，推進改革創新進程，亟待處理好改革與容錯的問題，建立健全容錯機制。

一、容錯機制基本內涵

容錯來源于計算機領域。容錯指的是，“盡管發生一個或若干個故障，程序或系統仍能正確執行其功能的稱謂。”[2]隨著社會的發展，容錯機制逐漸應用于管理學領域。容錯機制，即黨員干部在改革創新過程中未能實現預期目標或出現失誤，但不違反黨的紀律和法律法規，未謀取私利，無主觀故意，且能及時采取補救措施，可免除相關責任或減輕責任的一種機制。需要注意的是，容錯機制是針對全面深化改革和激勵黨員干部作為而提出的，有其容錯的限定條件，必須明確這一問題，才能將容錯機制落實到實處。

容錯機制中“錯”的界定。容錯即指對錯誤的容忍，對犯錯者的寬容，但并不所有的錯誤都適用于容錯機制。容錯機制中的“錯”指的是在推進改革過程中因主觀過失或不可抗力等因素造成的錯誤，是符合法律法規，符合中央部署，利于改革創新中出現的失誤或錯誤。其本質是“為擔當者擔當、為干事者撐腰”，即政府替干部承擔創新的風險。[3]但容錯并不是黨員干部違法亂紀的“保護傘”，它是在有限條件的約束下消除黨員干部“不敢為”的消極心理，激發干事創業的熱情，以提高權力運行的效率。

容錯機制的適用范圍和限度。容錯不是無條件、無限制的，其范圍嚴格限定在以推進改革為出發點，先行先試而出現的失誤或錯誤。[4]需要明確的是，容錯機制可容之錯是行政過錯，是努力工作中的錯、積極探索中的錯、努力做事中出現的錯，是可以彌補和糾正之錯，[5]但不包括以下這幾種失誤或錯誤，即違反道德底線、造成重大政治風險、違反法律法規、觸犯黨紀黨章、背離人心和輿論。人民是國家的主人，任何容錯都要考慮人民的意愿，都要重視社會輿論。即使是可容之錯，一旦背離了人心和輿論，也可能變成不可容之錯。

容錯機制的認定和實施。認定和實施是容錯機制落實的關鍵，必須清楚容錯機制的認定主體和認定、實施程序。從各地的實踐情況以及中共中央辦公廳發布的《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》來看，紀檢監察機關和組織人事是負責容錯的主要機關和部門。黨員干部因工作失誤或錯誤受到追責時，可以向紀檢監察機關或組織部門提出免責申請。在兩者的相互協調下，可以確保容錯機制落實的準確性和權威性。

二、容錯機制的內容結構

2016年習近平總書記提出了“三個區分開來”，即把干部在推進改革中因缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤，同明知故犯的違紀違法行為區分開來；把上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤，同上級明令禁止后依然我行我素的違紀違法行為區分開來；把為推動發展的無意過失，同為謀取私利的違紀違法行為區分開來。[6]“三個區分開來”的提出，劃清了容錯與違紀違法的界限，也明確了容錯內容的負面清單，還劃分了容錯機制的內容結構，讓黨員干部認識到干事創業與遵紀守法之間的辯證關系。

缺乏經驗、先行先試出現的失誤和錯誤。這個主要是明確改革者“無心”和“有心”的失誤和錯誤。改革，顧名思義就是改變和革新，是一個不斷探索實踐的過程，是一個不斷吸取經驗的過程。一方面，由于主客觀等條件限制，黨員干部的能力和水平參差不齊，有些黨員干部專業知識不全面，面對改革時缺乏正確的認識，缺乏經驗；另一方面，在探索性改革的過程中，有些黨員干部缺少歷練，導致在實踐的過程中出現失誤。因而，面對這些錯誤或失誤時，給予改革者寬容。如湖北省審計署就指出，缺乏經驗所致失誤不視為違法違紀。江蘇省委在《關于建立容錯糾錯機制激勵干部改革創新擔當作為的實施意見（試行）》也指了8項錯誤可以容忍，明確指出為推進體制機制創新中的積極探索、先行先試的錯誤給予容錯。

上級尚無明確限制的探索性試驗中的失誤和錯誤。這項容錯的內容主要突出的就是上級有無明確限定是否禁止，即“有禁”和“無禁”。在全面深化改革的過程中，黨員干部的探索精神與改革進程緊密相關。容許黨員干部探索試驗中的錯誤和失誤，就是允許黨員干部大膽嘗試，破除束縛。它能鼓勵廣大黨員干部探索新事物，打破思想的枷鎖，而且，事物的發展是前進性和曲折性的統一，需要不斷否定舊事物來認識新事物，這是事物發展的客觀規律。這都是一種“無禁”情況下所犯的失誤和錯誤。如浙江省上虞區紀委監察局副局長說，2015年上半年，一位高鐵新城管委會干部在負責的一項工程中，采用了一種新型建筑材料，使造價發生了變更，經調查后，發現造價變更是項目所必須的，而相關干部被免于追責。這正說明了黨員干部為了創新發展，也必須是在政策“無禁”的規定下才能容錯。

推動發展的無意過失。這項內容要求黨員干部保持“為公”改革的出發點。所謂為公，也就是行為人所做之事皆出于公心，不藏私心。是否出于公心，體現在出發點和行為上。推動社會發展，不為個人謀取利益是“為公”改革的出發點。在改革創新中，一切不以增進社會共同利益，一切不以公平分配社會共同利益的行為都不允許容錯。嚴格按照規章程序辦事，科學決策的行為要求。嚴格的規章程序使黨員干部規矩辦事，約束黨員干部的工作行為，為科學決策提供保障。陜西省寶雞市就做出了很好的示范。面對石鼓鎮孫家莊村貧困戶建檔立卡工作出現失誤一事，經調查后，相關部門認為該錯誤屬工作中無意失誤，不予責任追究。正因為該干部在脫貧攻堅中勇于擔當，以“為公”改革作為出發點和行為動機，才被認定為是可容之錯。

三、容錯機制的功能定位

十九報告中提出：“建立激勵機制和容錯糾錯機制，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。”可知，容錯機制的目的就是激勵廣大黨員干部干事創業，以促進政府創新和推動全面深化改革。

激勵黨員干部干事創業的熱情。干部隊伍是國家治理的重要主體。在國家治理過程中，黨員干部貫徹落實各項政策，解讀各項政策，在改革創新中起著關鍵作用。黨員干部不愿為、不敢為的消極改革心態，會阻礙改革進程，相反，黨員干部積極、主動的心態，則可以加速改革進程。容錯機制的建立可以打破黨員干部的心理束縛，寬容黨員干部的改革失誤，激勵黨員干部的干事創業熱情。容錯機制可以免責改革創新者一定范圍內的過錯，全面看待黨員干部的功過行為，也可以幫助黨員干部吸取教訓，完善自我，還可以改變他們因底氣不足而不敢改革的心理，增強干事創業的主動性和積極性，從源頭上解決黨員干部不作為的困境。作為統帥的拿破侖，選擇寬容士兵的錯誤，讓他們在錯誤中吸取經驗，提升自我，這使得他擁有一支極強戰斗力和凝聚力軍隊，成為歐洲的一支勁旅。

促進政府創新。創新是引領發展的第一動力。良好的政府創新意味著對組織成員創新成果的肯定和獎勵，對組織成員創新失誤或錯誤的寬容和理解。創新就是改進或創造新思維、新想法、新事物，它受諸多因素影響，是一個隨時會發生變化的過程，結果也有很大的不確定性，可能會產生相當大的錯誤率。構建容錯機制有助于打破黨員干部保守的創新思維，提升創新能力，建立創新的制度保障。一方面，容錯機制寬容了黨員干部改革的失誤或錯誤，保護了黨員干部的改革熱情，也保護了政府部門的改革創新；另一方面，它沖破了傳統的“為了不出事，寧愿不干事”思想的束縛，消除了黨員干部不敢干事的恐懼心理，打破了傳統的保守文化氛圍，促使一潭死水活躍起來。

推動全面深化改革的進程。當下的社會氛圍對黨員干部的容忍度不高，尚未形成統一的容錯共識，“仇官”輿論在社會中盛行，一旦出現失誤或錯誤，社會輿論偏向懲處的一方。對大多數黨員干部而言，“申請免責不一定就能免責”，他們可能依然要受到處置。容錯機制作為一項針對全面社會改革和激勵黨員干部改革創新的政治制度，它以法律為依據，堅持科學的認定程序和實施程序，在一定程度上保護了為改革創新而努力的廣大黨員干部。而且，在輿論的引導下，社會公眾的容錯共識有所增加，正向輿論導向逐漸形成，容錯的社會文化氛圍愈來愈濃厚。全面深化改革涉及政治、經濟、文化、社會等諸多領域，影響范圍廣泛。確定全面深化改革中黨員干部的可容之錯和不可容之錯，可以免責組織和黨員干部的無意過失，保護組織和黨員干部的改革創新精神，樹立法治權威，發揮監察監督作用，保證權力正常行使，助推體制機制改革，推動全面深化改革進程。