預算績效管理跨入新時代
——訪山東省財政廳二級巡視員陳東輝

●本刊記者 周 菲 通訊員 侯志虹

從2011年以重點支出項目績效評價作為突破口推進預算績效管理工作，到2019年出臺《關于全面推進預算績效管理的實施意見》對預算績效管理改革作出總體規劃，近年來山東省預算績效管理改革按照“先易后難、自上而下、先行試點、全面推開”的工作思路穩步推進，呈現出良好的發展局面。山東省預算績效管理工作有哪些亮點？積累了哪些好的經驗？當前預算績效管理工作面臨哪些困難？下一步如何安排？本期專訪欄目邀請山東省財政廳二級巡視員陳東輝為我們一一解讀。

構建“1+2”的預算績效管理政策制度框架體系

記者：請您介紹一下山東省預算績效管理制度體系的建設情況？

陳東輝：山東省高度重視績效管理制度建設。從省級層面看，2013年以來先后出臺財政支出績效評價、項目支出績效目標管理、預算績效管理委托第三方機構評價、績效信息公開、省級專項轉移支付績效目標管理、省直部門預算管理績效綜合評價等管理制度，明確了績效管理的目標、任務、要求和管理流程。今年年初，山東省委、省政府印發《關于全面推進預算績效管理的實施意見》（魯發〔2019〕2 號），與省政府辦公廳印發的《山東省省級部門單位預算績效管理辦法》《山東省對下轉移支付資金預算績效管理辦法》兩個配套辦法，構建起了全面實施預算績效管理“1+2”的制度框架體系。近期，又制定出臺了事前績效評估、績效運行監控管理等管理制度，后續還將根據改革推進情況，制定完善一系列制度辦法，推動形成“1+2+N”的制度體系。

從市縣層面看，各地也高度重視制度建設，濟南、威海等六市五縣均以黨委政府名義出臺了指導意見，為績效管理工作順利開展提供了制度保障。

記者：山東省今年出臺的《關于全面推進預算績效管理的實施意見》對于落實全面預算績效管理提出了怎樣的目標及要求？

陳東輝：《關于全面推進預算績效管理的實施意見》提出了省級用3年、市縣用5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系的改革總目標，并要求從三個維度落實全面實施預算績效管理。全方位，即對政府預算、部門預算、政策和項目預算全面實施預算績效管理。將各級政府收支預算全面納入績效管理，推動提高收入質量和財政資源配置效率，增強財政可持續性。將部門和單位預算收支全面納入績效管理，推動提高部門和單位整體績效水平。將政策和項目全面納入績效管理，實行全周期跟蹤問效，建立動態評價調整機制，推動提高政策和項目實施效果。全過程，即將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程，構建涵蓋事前、事中、事后的預算績效管理閉環系統，包括開展事前績效評估、完善績效目標管理、加強績效運行監控、建立績效自評機制、開展重點績效評價和結果應用。全覆蓋，即將預算績效管理范圍覆蓋所有財政資金，包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險金預算，并向政府投融資和資產管理延伸。

為確保上述任務目標按期完成，我們研究制定了《山東省省級全面實施預算績效管理三年行動方案（2019—2021 年）》（以下簡稱《方案》），將改革措施細化為14項工作任務，配套制定了工作任務清單，確保每項工作都能落實到具體責任部門和完成時限，《方案》已經省政府常務會議研究審議，日前已由省財政廳、省委組織部、省委編辦、省審計廳等四部門聯合印發實施。

記者：《關于全面推進預算績效管理的實施意見》在預算績效管理的激勵約束方面有哪些創新？

陳東輝：《關于全面推進預算績效管理的實施意見》在強化績效激勵約束方面作出制度性安排，創新性地建立“一報告、兩納入、三掛鉤、強化審計監督”的激勵約束機制，強化績效主體責任。一報告，即建立部門整體績效向政府和人大報告制度，倒逼績效責任落實；兩納入，即將部門整體績效評價結果納入對黨群機關、政府部門及事業單位績效考核范圍，將下級政府財政運行績效評價結果納入政府績效考核范圍，在賦予部門和資金使用單位更多管理自主權的同時，調動其履職盡責、干事創業的積極性；三掛鉤，就是將部門整體績效與部門預算安排掛鉤，將下級政府財政運行績效及預算績效管理改革推進情況與轉移支付安排掛鉤，將項目績效與專項資金分配掛鉤，拓展績效結果運用的廣度與力度；強化審計監督，將預算績效管理情況納入領導干部經濟責任審計范圍，充分發揮審計監督權威作用。

關注重點環節，取得新的突破

記者：部門整體績效管理是全方位管理的重要方面，山東省在這方面有什么好的做法？

陳東輝：實施部門整體績效管理，是提高政府資源配置效率的重要舉措，也是壓實部門績效管理主體責任的有效手段，山東省確定了“分步推進、上下聯動”的工作思路，積極探索獨具山東特色的部門整體績效管理模式，力爭為全國改革貢獻山東力量。主要的做法是：一是三級聯動，試點先行。選取8個省級部門單位和6個市、8個縣，采取省、市、縣三級聯動方式開展部門整體績效管理試點，省財政廳制定印發《部門整體績效管理試點工作方案》，明確各環節工作任務和完成時限，對試點工作作出具體部署。二是堅持全過程閉環管理。按照閉環管理的要求，建立從指標體系構建為起點的“六步走”全過程工作機制，涵蓋指標體系構建、目標編報、部門自評、績效報告、財政評價、結果應用6個環節，推動實現部門整體績效全過程管理。三是堅持壓實部門主體責任。發揮好財政部門組織、指導作用，堅持以部門職責為核心推進整體績效管理，績效指標體系構建、目標編報、自評等環節由部門為主負責具體實施，同時通過建立績效報告制度、實施財政重點評價等方式，進一步壓實部門主體責任。

目前，試點部門績效指標體系已經構建完畢，各試點部門正結合2020年預算編制申報部門整體績效目標。按照省級預算績效管理總體規劃，明年實施整體績效管理的部門要達到1/3，2021年實現全覆蓋。

記者：在績效目標管理方面，山東省有哪些好的做法？

陳東輝：我們主要是從三個方面加強績效目標管理：

一是擴大績效目標編報范圍。省級自2015年起借助預算管理一體化信息系統，將項目支出績效目標編報嵌入部門預算“兩上兩下”環節，實現了績效目標管理與部門預算編制的融合，使預算績效由“軟約束”變為“硬要求”。2017年預算省級將包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算在內的所有投資發展類項目全部納入績效目標管理范圍。2019年預算繼續擴大績效目標編報范圍，將所有財政撥款安排的業務類項目和投資發展類項目全部納入績效目標管理范圍，實現了項目支出績效目標管理全覆蓋。

二是提升績效目標編報質量。省級連續四年整理匯編了《項目支出績效目標模板及樣表》，印發給各部門、各市縣作為參考，并采取集中會審、專家審核等方式對部分部門上報的重點項目績效目標進行審核，績效目標編報質量逐步提升。

三是加強對績效目標的審核。省財政對各部門上報的績效目標，從填報是否完整、是否與單位職責任務緊密相關、是否與資金安排相匹配、是否合理可行等方面進行全面審核后，下達各部門。同時將績效目標的編制情況應用于廳機關預算管理績效評價和省直部門預算管理績效綜合評價，督促各部門提高績效目標及時性和編報質量。

記者：山東省在項目支出績效評價方面取得了哪些突破？

陳東輝：在項目支出績效評價方面，我們取得了一些突破，主要體現在：

第一，構建多元化的評價工作機制。努力構建在資金使用單位自評基礎上，主管部門重點評價與財政部門重點評價相互補充、各有側重的評價工作機制。推動資金使用單位自評全覆蓋，要求部門預算中所有編報績效目標的省本級支出項目，由各部門對照事先設定的績效目標進行績效自評。注重壓實部門重點評價主體責任，要求各部門根據管理需要，組織實施部門重點項目績效評價，并將部門重點評價工作開展情況納入省直部門預算管理績效綜合評價。

第二，擴大財政重點項目評價規模。財政重點評價規模逐年擴大。2019年省級財政重點績效評價項目達到44個，預算資金規模613.45億元，比上年增加212.28億元，增長52.19%。同時，選擇了大眾創業萬眾創新、新舊動能轉換“十強”產業集群、財政資金支持設立保險政策3個財政支出政策，開展政策績效評價。

第三，強化第三方績效評價質量控制。研究擬訂了《第三方評價工作規程》，對評價方案制定、現場評價與非現場評價范圍、評價報告格式和內容等方面進行規范，使第三方評價有規可依。并通過制定指標體系框架、設置重點控制指標、強化評價質量過程跟蹤、開展第三方評價質量考評等提升第三方績效評價水平。

第四，探索績效評價新模式。今年山東省結合機構改革，成立了省預算績效管理評價中心，具體承擔評價工作。實踐中我們打破單純委托第三方機構的方式，積極探索一些新的模式：一是中心+行業專家評價，開展重大和涉密重點項目績效評價；二是上下聯動評價，省級財政和市縣財政聯合開展轉移支付項目評價，起到了提高工作效率和推動市縣工作開展的雙重效果；三是中心+第三方機構評價，由評價中心人員任組長負責抓總協調，第三方機構負責專業技術投入，形成了優勢互補。

第五，構建行業性項目支出績效指標體系框架。績效指標體系建設是績效管理的重點和難點，為突破這道難關，我們于2016年在省衛生計生和省水利部門開展了績效指標體系建設試點，目前已經完成14個部門的項目支出績效指標體系框架。今年，我們正在制定省級績效指標體系建設實施方案，力爭到明年省級專項資金管理部門基本完成本行業、本領域核心績效指標體系構建工作。

記者：預算績效管理涉及不同區域、部門以及財政部門內部各業務處室，山東省如何調動各方積極性，確保落實績效管理責任？

陳東輝：為落實績效管理責任，調動各方面推進預算績效管理改革的積極性，我們積極構建區域、部門、財政內部“三位一體”的預算績效管理綜合評價體系。

在縱向上，組織開展市縣財政預算績效管理工作綜合評價。自2014年起對全省16個市（不含青島）、37個縣開展財政績效管理工作綜合評價，并結合新要求不斷調整完善評價辦法，調動了各市加強預算績效管理的積極性，促進了績效管理水平的提高。

在橫向上，建立省直部門預算管理績效綜合評價機制。以省政府辦公廳名義出臺了《山東省省直部門預算管理績效綜合評價實施方案（試行）》，從預算編制、預算執行、預算公開、財政監督檢查等方面有針對性地設置了評價指標和評分標準，按照客觀量化、尺度統一、突出重點的原則，對省直各部門預算管理績效進行綜合評價，評價結果作為省直機關績效考核的重要參考依據，并與干部績效獎勵直接掛鉤，有效建立了預算績效管理壓力傳導機制，對進一步強化部門責任意識和績效觀念，提升省直部門預算管理水平起到積極促進作用。

在內部，組織開展省財政廳內部主要業務處室預算管理績效綜合評價，連續5年從預算編制、預算執行、預算績效管理、部門決算、管理創新、審計及財政監督發現的問題等6個方面，對廳內主要業務處室的預算管理績效進行考評和通報，在廳內樹立了對標先進，比學趕超的良好氛圍，績效管理意識逐步深入人心，促進了財政管理的規范化、科學化水平的提高。

記者：近年來，山東省在績效信息公開方面做了哪些工作？與以前相比，今年在信息公開方面有哪些新的突破？

陳東輝：近年來，山東省財政廳把績效信息公開作為強化預算部門和單位績效意識的突破口，著力建機制、打基礎，通過健全常態化的績效信息公開機制，倒逼部門單位績效責任落實。

山東省級建立了績效評價公告制度，連續四年在財政廳門戶網站向社會公告績效評價工作開展總體情況。今年又在財政廳門戶網站，主動向社會公開了61個省級財政重點支出項目績效評價報告，建立起常態化的績效信息公開機制，積極回應社會關切?？傮w來看，今年山東省公開的績效評價報告呈現出三個亮點：一是公開項目全。將2018年省財政牽頭開展的61個重點支出項目績效評價報告全部向社會公開，比上年增加6個，預算資金規模達401.16億元。評價項目涵蓋住房保障、交通、教育、糧食、環保、民政、農業、文化等多個領域，基本覆蓋了省級財政保障的重點領域。二是公開內容全。每個評價項目不僅公開得分和等次，還公開項目基本情況、評價過程、存在主要問題及意見建議等，內容全面。三是公開常態化。這是山東省連續第三年公開財政重點項目績效評價結果，常態化的績效評價結果公開機制基本建立。

在財政部門主動公開重點評價結果的同時，部門績效信息公開力度也不斷加大。2018年，省級公開了省直部門組織開展的重點績效評價項目41個。2019年，組織113個省級預算部門全部公開了績效目標管理情況，其中，102個部門公開了168個專項資金或項目績效目標，績效信息公開的部門數量和專項資金規模較去年大幅提升。

直面困難，規劃長遠

記者：在您看來，當前山東省預算績效管理主要還面臨哪些困難？

陳東輝：雖然我省預算績效管理改革正在加快推進，但作為一項新的改革任務，總體上處于起步階段，仍然面臨不少矛盾和問題，突出表現在：

一是“重支出分配、輕資金績效”的傳統觀念仍然存在。部門單位對績效管理認識不夠、重視不夠，主管部門績效管理主體責任未有效落實，制約了績效管理改革的深入推進。

二是績效管理專業人才和隊伍比較缺乏。預算績效管理作為一項技術性和專業性較強的改革任務，迫切需要社會力量的廣泛參與。目前，我省以會計師事務所為主體的第三方評價機構普遍缺乏績效管理方面的人才儲備和知識儲備，高校及科研院所也缺乏這方面的專家和學者。

三是技術支撐手段有待進一步健全完善。評價指標和標準體系以及科學規范的評價方式方法，是影響績效管理成效的重要因素。近幾年的實踐探索，雖然積累了一些成功經驗做法，但標準不統一、指標體系不健全等問題，對績效目標編報質量和評價結果有效運用都造成了不利影響。

四是績效管理結果運用不充分?？冃Ч芾斫Y果運用主要停留在反映情況、找出問題、加以完善的層面，績效管理激勵約束機制落實不夠有力。

記者：下一步，山東省在預算績效管理方面有何打算？

陳東輝：山東省將認真貫徹落實中央關于全面實施預算績效管理工作部署，堅持問題導向，補齊管理短板，延伸管理鏈條，提升管理質量，促進各項工作再上新臺階。

第一，壓實績效管理主體責任。各級政府、各部門、各單位是預算績效管理的責任主體。一方面，加大全面實施預算績效管理政策宣講、培訓力度，培育講績效、比績效的良好氛圍。另一方面，將績效理念和方法深度融入財政預算績效管理方方面面、各個環節，推動績效和預算管理一體化運行。同時，省財政廳將綜合運用公開、考核、評價等方式，倒逼各級各部門加快推進預算績效管理改革，切實做到花錢必問效、無效必問責。

第二，打造一支專業化的績效管理隊伍。全面實施預算績效管理，覆蓋廣、鏈條長、評價體系復雜，考核難度大，各方面對此期望、要求很高，為確保預算績效管理改革扎實推進，亟需整合內外部力量，打造專業化、規范化的績效隊伍。外部，建立“專家智庫”，組建涵蓋不同領域、不同行業、不同專業的預算績效管理專家學者智庫，重點服務于預算績效管理改革；重點選擇培育部分第三方機構，建立培訓及考核機制，優勝劣汰，為全面推進預算績效管理改革提供技術支持。內部，圍繞最新出臺的《山東省財政廳預算績效管理工作規程（試行）》，明確各處室績效管理職責，建立科學規范的內部工作流程，形成財政內部強大工作合力，形成“全員抓績效”的工作格局。

第三，強化激勵約束。主要是建立績效責任激勵約束機制，一方面強化問題整改責任落實，并建立評價結果與預算安排和政策掛鉤機制；另一方面逐步將部門整體績效管理結果納入省政府對部門的目標責任考核，把各市財政運行綜合績效評價結果納入省對各市的經濟社會發展綜合考核?！?/p>