實施預算合規性審核思路方法探析
——以湖北省荊門市、公安縣兩地核查實踐為例

●李 斌 高傳奇

近年來，關注和改進民生成為持續的社會熱點，財政如何支持民生的改進，也成為管理部門和社會各界關注和討論的重點問題。為了規范縣市財政預算編制管理，加強財政預算合規性審核工作，湖北省財政廳出臺了《省財政廳對市縣財政預算合規性審核工作管理暫行辦法》。湖北省財政廳駐荊州片區檢查組按照統一部署，從2018年12月10日開始，選擇對荊門市、公安縣兩地開展預算合規性審核。查前檢查組精心組織、統籌安排，對照檢查清單、梳理關注重點、圈出突破方向、查找問題實質等途徑，采用層層剝離、賬表分析、數據考核、鎖定癥結、實地摸底等手法，圓滿順利完成了為期兩周的審核工作。回顧探析本次審核過程，筆者歸納總結為以下“五步三方法”。

一、核查第一步：收集政策、集中研學、羅列清單

首先，匯集各項審核口徑文件及制定相關工作表格。如中央縣級財力基本保障分析表、資料提供限定時間表、檢查單位基本情況表等。前期準備工作扎實有序，后期工作方能高效開展。

其次，集中學習相關政策依據，組織專班成員開會部署工作要求，安排工作重點及注意事項，討論工作方法和檢查手段。搭建工作框架，碼放工作流程。在到達實地后，聽取當地部門匯報具體情況，著手進檢前期工作。

再次，羅列檢查清單，搜集各項所需提供資料及數據，以便按圖索驥。主要清單包括：2017年決算報表、2017年統計年鑒、2018年預算報表、2018年人大報告、2018年預計執行情況及2019年預算報表 （報人大）、2018年11月收支月報表、2018年全市編制手冊 （編辦核編數）、債券限額文件、2018年市直國有資本經營收入（其他企業利潤收入繳庫單據）、2018年1至11月國庫支付系統數據 （功能科目）、2019年預算草案、檢查單位基本情況、市級預算合規性審查報表、本級2019年預算合規性審核自查報告、其他調入明細、供養人員農業人口學生人數總人口低保人數等相關資料明細表。

取得各項資料后，依照檢查內容，劃分具體工作清單和板塊。一是政府預算板塊：核查政府預算編報內容是否完整；政府預算審查程序是否合法、合規；政府、部門的全部收支是否納入預算；財政收入預期計劃是否與經濟社會發展水平相適應；財政收入質量是否達到省政府考核要求；收入來源是否真實、合規；財政收入安排是否為“虛列空轉”等；二是重點保障板塊：是否按照定員定額標準管理；是否嚴格控制一般性支出；是否壓縮 “三公”經費；國家已出臺的人員經費保險政策是否全部落實；是否對國家已出臺的民生政策性支出留有硬缺口；重大項目支出是否可行、合規、合法；項目資金來源是否真實、穩定、可靠；支出預算支出結構是否合理等；三是財政風險板塊：預算安排地方政府債務還本付息計劃是否適當；是否存在通過PPP、政府購買服務等模式違規舉債；是否按比例編列預備費；是否應當設置而未設置預算穩定調節基金等；四是編制質量板塊：預算編報是否細化，是否有中長期規劃；是否編制了項目績效目標，是否對財政整體支出績效評價，是否對預算編制績效結果運用。

二、核查第二步：分析數據、捕捉信息、分類排查

這是核查最重要一環，在實際核查中，筆者針對不同的需要采取了不同的方法。

（一）分析比較基礎資料，按照標準測算口徑，逐步核實政策達標程度

審核教育支出相關情況時，通過外調教育局基教科網上學生學籍檔案和學校貧困寄宿生生活費發放表、貧困生助學金發放表，可以確定其真實學生人數，導引出是否存在隱瞞減少安排教育公用經費及寄宿生生活費、免費教科書、普高免學費、校舍維修改造、中職貧困生助學金、高中貧困生助學金等行為，考核預算安排是否合理、合規，專項資金是否落實到位。

（二）分析調入資金明細，排除財政收入安排是否存在“虛列空轉”行為，推斷支出安排合規程度

依據《財政部關于進一步規范地方財政收入秩序的通知》（財預〔2018〕31 號）第二條規定：“按照加強財政資金統籌使用有關要求，從預算穩定調節基金、政府性基金預算和國有資本經營預算調入的資金，應當按規定通過調入資金科目在收入合計線下反映，不得計入預算收入規模。按照盤活存量資金要求，從本級有關部門或下級財政部門收回的結余資金、連續兩年未用完的結轉資金，應當作沖減當年支出處理或在存量資金科目反映，不得計入預算收入規模。為彌補政府性基金收入不足，從公益性項目單位調入的用于償還專項債務本金的收入，應當在政府性基金預算收入合計線下反映，不得計入政府性基金預算收入規模”進行比照考核。

（三）分析對比相關數據，針對不同需要，采取不同方法，核實社保基金真實運行狀況

在核查中，筆者發現，《社會保險基金財務制度》于2017年9月修訂出臺，該制度明確社保基金預決算應按“收付實現制”進行編制，但有的縣市2019年社保基金預算仍按“權責發生制”編制，編制口徑不一，若僅從賬面數據來看，很難掌握社保基金預算真實性。為此，筆者采取對各項基金結存數與上年余額進行比較，考核各項基金使用結存情況、哪些基金存在“穿底”現象，以及是否按規定編制原則編制預算等。通過將社會保險基金預算與公共財政預算的對應科目進行比對分析，看數據是否相符，考核社保基金預算和公共預算的一致性。

在核查交流中，筆者了解到盡管上級對地方配套有政策要求，但各地表述不一，例如，城鄉居民基本醫療保險補助政策口徑，一是按照《國務院辦公廳關于印發醫療衛生領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發〔2018〕67號）精神，中央與地方分檔按比例分擔，湖北省屬第二檔，分擔比例為6∶4；二是按照《荊州市城鄉居民基本醫療保險實施辦法》（荊政規 〔2017〕3號）精神，規定標準為520元／人，其中：中央財補標準 300元/人、省級 110元/人、縣級110元/人。有的縣市受財力制約只能采取實用主義方法，預算中只列出一個總量，上級檢查哪個項目就放在哪個項目上，俗稱“十個壇子九個蓋”。如何準確定性呢？筆者采取了對基金缺口分項進行因素分析，確定地方政府應配套資金是否足額納入。

（四）分析預算支出結構，對照文件要求，核查落實重大政策程度

考核“三大攻堅戰”，即“防風險、精準扶貧、污染防治”預算安排情況，分析其占總項目支出的比率，突出政策性支出重點；充分體現《預算法》第三十七條第三款規定：“在保證基本公共服務合理需要的前提下，優先安排國家確定的重點支出”原則。

考核專項扶貧資金預算是否到位，根據省廳“按當年地方財政收入增量的15%（荊州市規定為20%）增列專項扶貧預算，各級財政當年清理回收可統籌使用的存量資金中60%以上用于精準扶貧”的規定，測算比對扶貧資金預算是否足額保障。

根據《財政部關于進一步規范地方財政收入管理的通知》（財預〔2017〕160 號）第五條規定：“嚴格按照預算管理規定，根據政府履行職能和事業發展需要妥善安排支出預算，一般不安排與企業繳納的稅收或非稅收入掛鉤的財政補貼、補助或獎勵等支出，不得向外地企業承諾在本地繳稅可按繳納稅額的一定比例給予稅收返還或減免”的政策口徑，比照考核有關項目政策執行的規范性。

（五）分析還本付息變化，了解債務運行動態，評估政府債務風險情況

在審查一般公共預算中安排國債還本付息支出較以前年度增長情況，了解縣市政府債務現狀，考核其政府債務余額是否超過省核定限額標準及綜合運用政府債券和國有土地出讓收入償還重大建設項目工程款，以及政府舉債是否超過債務限額管理規模。通過還本付息占比，評估財政實際承受能力，是否通過申報置換債券、合理延長債務還款期限，著手開展政府存量隱性債務化解，增加防控風險的主動性。

（六）分析非稅總量與結構，核實收入的完整性、真實性和準確性，評估當地財政非稅管理質量

在分析非稅收入各項目變化時，根據財政部財預〔2017〕160號第3條，“不得將國有土地出讓收入等政府性基金收入繳入一般公共預算。已經建立國有資金本經營預算的地方，不得將按規定屬于國有資本經營預算收入的國有企業利潤、股息、股利、產權轉讓收入等繳入一般公共預算”的規定，檢查國有資本經營收入應繳庫情況，考核是否存在繳入一般公共預算收入下設的國有資本經營收入科目核算，導致虛增一般公共預算收入行為。根據《財政部關于進一步規范地方財政收入管理的通知》（財預 〔2017〕160號和鄂財庫發〔2016〕73號）要求“各地要按照政府收支分類科目確定的范圍、口徑準確核算財政收入，不得將學校學生繳費、醫院醫療服務收入、鄉鎮統籌收入等事業單位的事業收入以及國有企業、事業單位的經營性收入繳入一般公共預算”的規定，考核其財政收入核算的準確性。

根據湖北省政府 《關于財政支持供給側結構性改革助推經濟社會發展的意見》（鄂政發 〔2017〕35號）的文件精神，“各地應通過2—3年的努力，使市（州）本級稅收收入占地方一般公共預算收入的比重不低于70%，縣（市、區）不低于60%的口徑來衡量其收入完成程度”。在實際核查時，審核稅收收入組成結構的合理性，若耕地占稅、契稅占稅收收入比重較大，顯示為土地財政的特征；有的縣市年終收入任務未能完成，通過政府下屬城投公司對掛牌土地進行摘牌處理，由此上繳耕契兩稅進入國庫，以完成年初收入任務，玩的是賬面數字游戲。核查時，通過查詢兩年內該宗土地是否投入建設使用來判斷可能存在政府通過此類手法進行虛增空轉收入，以期達到收入質量完成率行為。

按照《財政部關于進一步規范地方財政收入秩序的通知》（財預〔2018〕31 號）第六條規定：“財政部門與融資平臺公司、土地儲備中心等企事業單位的資金往來應當以真實的經濟活動為依據，并符合國家法律法規和預算管理規定。嚴禁編造虛假交易增加財政收入；嚴禁違規向融資平臺公司、土地儲備中心等借出資金或無預算撥款，再由其以各種稅費、國有企業利潤收入、國有資產處置收入、國有資源（資產）有償使用收入等形式上繳國庫。嚴禁向企業承諾在本地繳稅可按繳納稅額的一定比例給予稅收返還或減免”，予以考核。

根據《財政部關于進一步規范地方財政收入管理的通知》（財預〔2017〕160 號和鄂財庫發〔2016〕73 號）精神：“各地要按照政府收支分類科目確定的范圍、口徑準確核算財政收入，不得將學校學生繳費、醫院醫療服務收入、鄉鎮統籌收入等事業單位的事業收入以及國有企業、事業單位的經營性收入繳入一般公共預算”，考核其財政收入核算的準確性。

（七）分析各類支出占比，考核政府保障側重點以及政策落實程度，評判財政支出結構合理性

在基本支出安排方面，若當年各部門預算中基本支出總需求為20億元，而政府總預算當年實際安排基本支出只有10億元，用于項目支出卻有15億元。按照優先保人員，量力而行的原則，說明在預算編制中基本支出安排不合理，更傾向于項目支出的安排。再進一步核查預備費是否根據一般公共支出預算的1%—3%測算口徑進行預算編制。如果上述核查中發現問題，表明該縣市“三保”支出沒有落實到位，預算安排存在不合理性，存在盲目上項目搞建設行為，應當合理安排調整支出結構。

在“三公”經費預算編制上，不局限于當年預算，應當追溯至前兩年“三公”經費執行數，通過增減變化情況分析，核查是否按照只減不增的原則，從嚴從緊編制“三公”經費預算，是否落實上級文件“原則上不低于5%的幅度壓縮一般性支出”的要求。

對保工資、保運轉、保基本民生的支出是否足額納入預算，可以抽查人員工資審批表進行比對。財政支持“三大攻堅戰”等重點支出是否達到上級財政規定的比例；實施減稅降費政策后是否調減了相應的收入計劃，是否增加了對下級“三保”支出的轉移支付力度。通過對這些數據的分析來考核其重大財稅政策的落實情況。

三、核查第三步：重點抽查，比對核實，逐一甄別

針對權威執法力度較大及弱勢無收費職能的有關部門抽查兩到三個，鑒別預算編制的真實性及可行性，如：抽查公安局、人防辦。首先從國庫支付系統中導出有關數據，在2018年預算執行查詢列表中篩選出公安局財政撥款收入、非稅收入及支出預算指標數與年初部門預算數比對，根據兩者之間的真實數據，考核2018年預算下達情況，分析相關項目支出數核對2018年預算執行情況。其次，篩選重大項目資金撥付與預算執行情況，逐一甄別，如此類推。最后，依據各項測算口徑核實2019年預算編制的合規性。

四、核查第四步：追要溯源，反復推衍，夯實結論

考核2019年投資計劃和項目編制，可通過追溯上一年度預算執行情況，根據各項收支執行率及資金到位率推斷考核2019年預算編制的準確性、合理性。存在有的項目小、預算大，甚至沒有項目，虛假預算；有的項目計劃與預算脫節；有的預算執行率過慢、資金到位率過低，下一年度仍以上年年初預算數增量編制等不合理的預算編制情況。同時還應將預算執行效益審核與檢查部門履行職能相結合，揭示因懼怕追責而職責缺位，或者領導指令而職責越位的現狀，為預算編制的規范性、真實性夯實基礎。

五、核查第五步：匯總資料，編制底稿，定性報告

從宏觀角度去發現和分析政策、體制和機制方面的問題，針對存在的問題提出完善和改進建議。預算合規性審核不能只考慮具體事項的評價和查處，還要微觀事項宏觀判斷，匯總相關材料，編好工作底稿，出具定性審核報告，找出帶普遍性、規律性和傾向性的問題，以便及時整改落實規范。

六、核查“三方法”

（一）直接法

檢查中，常會遇到提供數據不配合，拖延核查時間現象，出現此類問題時，常使用直接法解決，直入中心、狠抓重點、針對癥灶、切開病結。如：從國庫支付系統導出指標執行情況明細數據，如若推脫可以直接指令其輸入密碼、賬號，親自上機導出搜索所需信息數據，通過篩選有關科目年初預算及資金執行情況對比八項支出落實情況等方式，分析預算編制項目的真實性、規范性。還可發現意想不到的結果，如人為編報達標數據應對核查，預算隨意性過大。此類方法適用檢查期為當年12月31日后，這樣數據準確真實客觀，所得結果才具有考核意義。通過各項明文規定的指標及要求，直接客觀核查出問題所在。

一是考核是否完整編列四本預算，特別是縣級是否編列國有資本經營預算。根據《預算法》第五條：“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算”的規定考核。

二是核查預算信息公開的及時性、完整性和細化度。根據《預算法》第十四條“經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表，應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉移支付安排、執行的情況以及舉借債務的情況等重要事項作出說明。經本級政府財政部門批復的部門預算、決算及報表，應當在批復后二十日內由各部門向社會公開，并對部門預算、決算中機關運行經費的安排、使用情況等重要事項作出說明”的規定考核。

三是核對是否編制全口徑預算，財政收入是否完整反映上級轉移支付收入，部門非稅收入是否全部納入預算管理。根據《預算法》第二十七條：“一般公共預算收入包括各項稅收收入、行政事業性收費收入、國有資源(資產)有償使用收入、轉移性收入和其他收入”的規定考核。

四是直觀核查各地預算收支是否平衡，是否編列赤字。根據《預算法》第三十五條“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，除本法另有規定外，不列赤字”的規定考核。

五是分析是否按規定認定和安排結余結轉資金。根據《預算法》第四十二條“各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用于結轉項目的支出；連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理。一般公共預算結余資金應補充預算穩定調節基金”的規定考核。

六是詳對是否按照程序報批預算。根據《預算法》第四十四條“縣、自治縣、不設區的市、市轄區政府應當在本級人民代表大會會議舉行的三十日前，將本級預算草案的初步方案提交本級人民代表大會常務委員會進行初步審查”的規定考核。

七是考核美麗鄉村建設獎補資金。通過查看縣級預算文本，考核是否按每個試點村100萬元納入預算，是否列入“2130701對村級一事一議的補助”支出科目。

（二）比對法

通過掌握測算口徑、比對數據、評價質量、分析問題，落實核查任務。如：支出預算數據不實，人為調增預留開支空間；另一方面以支定收，虛增收入，以調入資金科目為調整赤字的萬能源來平衡收支缺口，導致收支預算虛假編制。

一是通過和同類縣市相比，考核是否制定過高的一般公共預算收入、稅收收入和非稅收入增幅。根據《預算法》第三十六條“各級預算收入的編制，應當與經濟社會發展水平相適應，與財政政策相銜接”的規定考核。

二是分析預算安排是否體現相關要求。根據《財政部關于積極安排預算支持落實減稅降費工作的通知》（財預〔2019〕55 號）“2019 年一般性支出比上年壓減5%以上”的規定考核。

三是分析“土地四稅”比重情況。“土地四稅”為城鎮土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅和契稅。根據土地四稅占稅收的比重全省為25%，分析該指標過高則反映稅收增長對土地的依賴較大，可持續增長能力不足；超過30%的，應予以核實。

四是核對八項支出情況。財政支出中的一般公共服務、公共安全、教育、科學技術、社會保障和就業、衛生健康、節能環保、城鄉社區共8項支出被統計部門納入GDP核算范圍。該指標按季使用，即3月、6月、9月和12月累計數被使用。八項支出占財政支出的比重超過75%的應予以核實。

五是比較民生支出情況。財政支出中的教育、科學技術、文化旅游體育和傳媒、社會保障和就業、衛生健康、節能環保、城鄉社區、農林水、交通運輸、商業服務、自然資源海洋氣象、住房保障、糧油物資儲備共13項統計為民生支出，全省民生支出占比為75%。民生支出占比不是越高越好，越窮、越困難的地方，民生支出占比越高；經濟越發達的地方，民生支出占比相對較低。

（三）復式法

點與面相接合，重點抽查與全盤分析雙向并進。鑒別預算編制的合理性、一致性，如通過抽查相關部門預算編制，考核收支預算的規范性和保障度。

一是核實線下調入收入是否列入線上收入。根據《財政部關于進一步規范財政收入秩序的通知》（財預〔2018〕31號）“從預算穩定調節基金、政府性基金和國有資本經營預算調入的資金，應當按規定通過調入資金在線下反映，不得計入預算收入規模”的規定考核。

二是通過核對資料查明收回的存量資金是否計入預算收入規模。根據《財政部關于進一步規范財政收入秩序的通知》（財預〔2018〕31號）“按照盤活存量資金有關要求，從本級有關部門或下級財政部門收回的結余結轉資金，應當做沖減當年支出處理或在存量資金科目反映，不得計入預算收入規模”的規定考核。

三是分析比對各項數據考核從公益性項目單位調入的用于償還專項債務本金的收入是否計入政府性基金預算收入規模。根據《財政部關于進一步規范財政收入秩序的通知》（財預〔2018〕31號）“為彌補政府性基金收入不足，從公益性項目單位調入的用于償還專項債務本金的收入，應當在政府性基金預算收入合計線下反映，不得計入政府性基金預算收入規模”的規定考核。

通過探析思考，從根源到枝葉延伸，挖掘預算執行編制過程中存在的不科學、不準確問題；同時，觸探各個職能部門預算，對有財政資金二次分配權的重點部門、重點領域進行重點查找，達到拓展核查方法和路徑，完善預算監督領域目的。■