以績效目標為核心的預算與績效管理一體化建設路徑

●劉國永 朱 文

一、預算與績效管理的現狀

預算和績效管理一體化對各地均提出了要求和挑戰。當前各地在預算和績效管理的整合方面也作出了一些積極的嘗試，如基于績效目標開展預算的評審和審核，如根據績效監控進行資金撥付或預算調整，應用評價結果調整政策等。但就整體而言，普遍存在的問題是仍是績效與預算的脫節，表現為：其一，程序上，部分地區雖已實現預算與績效目標同時編報，但實際預算與績效目標內容關聯程度低，績效目標與預算申請和安排無顯著關系，即預算是預算，績效是績效；其二，業務上，預算部門績效相關工作大多由財務人員負責，財務人員缺乏績效知識且不懂業務內容，導致績效目標編報人員與業務人員工作脫節，無法將績效理念融入預算。績效目標與預算未建立實質關聯是目前預算與績效管理未能實現一體化的根本原因。

解決上述問題的關鍵，在于真正實現績效目標與預算協同，減少“兩張皮”現象。績效目標編制已成為各地財政部門的常規要求，全國多地已實現預算項目全部編制績效目標。預算與績效管理一體化的實現，首先可加強績效目標與預算的一體化推進，實現績效目標指導預算編制、績效目標貫穿預算執行全過程。

二、績效目標與全過程預算管理的關系

績效目標是預算管理鏈條上最重要的環節和基礎。34號文提出建立全過程預算績效管理鏈條，同時要求將績效目標作為預算安排的前置條件。績效目標與預算管理各環節都存在緊密的聯系，這一聯系推動了績效目標在預算與績效管理一體化過程中作用的發揮。

其一，績效目標是預算編制的基礎，績效目標與成本要素相結合指導預算編制，是預算公共價值的體現。在預算審核環節，績效目標是判斷預算合理性的依據，即通過論證預算編制是否與績效目標匹配、是否能支撐績效目標的實現、是否會造成財政資金的浪費，最終結合績效目標、支出標準等因素對預算金額進行調整，實現預算內容與績效目標相匹配。在預算下達環節，績效目標與預算同步審批下達，根據績效目標實現要求安排預算執行計劃，通過預算具體詳細的執行計劃推動績效目標的實現。目標和預算的匹配體現了預算編制的科學性，最終應實現“目標=預算=績效=責任”。

其二，績效目標是預算執行的方向，為預算執行提供了指引。績效目標指導預算執行進度和支出方向，績效目標實現到哪，預算就執行到哪，部門、單位必須按照事前設定的目標推進項目開展，合理支出預算。

其三，績效目標實現程度是預算執行結果的體現，為預算執行績效提供了評價基準。預算執行的最終結果，資金角度即為預算執行率，績效角度則為績效目標實現程度。通過績效評價，從而反映績效目標實現程度，以及績效目標實現進度與預算執行進度的關聯程度，有利于以后年度以績效目標為導向編制預算，推進預算與績效管理一體化。

三、以績效目標為核心實現預算與績效管理一體化的路徑

績效目標貫穿績效管理和預算管理的全過程，要實現預算與績效管理一體化，其核心是建立以績效目標為核心的預算編制路徑，實現預算和績效管理在全過程中的融合。結合績效目標在預算管理全過程的作用機理，具體路徑下圖所示。

下文從預算編審環節績效目標如何指導預算編制、預算執行環節績效目標如何與預算執行同步的制約機制及決算環節績效評價如何與下年度預算掛鉤三部分著手，介紹基于績效目標實現預算與績效管理一體化的建設路徑。

（一）以績效目標為導向編制預算

績效目標包括產出目標和效果目標，其中產出目標包括數量、質量、時效、成本，效果目標包括經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響和服務對象滿意度。在目標設定具體路徑上，應遵循效果-產出-成本的基本路徑，即先明確該預算擬達到的最終效果目標。以義務教育為例，首先設定效果目標是實現義務教育覆蓋率100%；在效果目標指導下，進一步明確為達到該目標應實現的產出，即需要多少產出以達成目標，如投入師資人力數量、質量，教學樓數量、面積等；在此基礎上，明確為完成產出目標應投入的成本，這就要求產出目標的編制，應盡可能細化、量化，以更好地形成預算。從績效目標到預算的基本路徑如圖2所示。

基于上述建設路徑，進一步探討具體如何根據績效目標編制預算，特別是效果目標如何轉化成具體的投入，保障預算與績效目標的匹配度。效果目標的實現依托于產出目標的實現，產出目標匹配效果目標制定，因此建立產出目標與預算之間的關系，將有助于實現績效目標與預算之間的匹配。

預算的最終構成包括預算明細數量及單價兩部分，預算明細數量及單價與產出指標可進行如下關聯：對于預算明細數量的確定，應緊密結合產出數量目標。考慮不同類型的活動其數量標準也不同，這就要求當產出目標包括不同類型活動產出時，應明確不同類型活動的產出數量指標。對于預算明細單價的確定，應緊密結合產出質量與時效目標。其中，產出質量指標反映產出應達到的質量目標，如道路面材質、寬度、厚度等，不同質量目標對應不同的單價標準；產出時效指標反映產生所在時限，不同時限范圍其質量以及單價標準也不盡相同。對于影響質量的單價標準，除“定額標準”外，在明確質量和時效目標基礎上，也可采用市場價、政府定價、政府指導價、近期同類項目政府采購合同或其他規范合同價格，若以上均沒有相關參照，經常性項目可以按項目近三年的歷史成本來確定單價。

圖1 以績效目標為核心的預算與績效管理一體化建設路徑

圖2 “目標-成本-預算”的建設路徑

本文以農村公路建設項目為例，對績效目標指導預算編制的路徑進行說明。項目的績效總目標是解決項目區人口群眾出行困難，改善當地交通運輸狀況，細化為效果目標：覆蓋49個貧困村、覆蓋7866戶權重，實現自然村村組公路硬化率100%，群眾滿意度達到85%。在確定績效目標后，分解為產出目標，包括數量目標、質量目標和時效目標。其中，在產出目標到成本的過程中，數量目標確定了成本的數量要素，質量目標和時效目標結合當地公路基建項目的指導價和市場價格確定成本的單價要素。具體如下圖3所示。

圖3 “目標-成本-預算”建設路徑的具體示例

需要說明的是，實現績效目標與預算編制一體化的難點還在于財政項目支出定額標準體系建設不完善，缺乏基于市場價格水平的定額標準，會導致預算安排隨意性較大，不利于財政資金的使用效率。此外，不僅預算支出標準缺乏，績效目標水平的標準同樣缺乏，不同層級政府、不同地區、不同行業需要達到的績效目標水平也有所不同，如環衛行業，不同環境美化程度、清掃質量和及時性要求下，需要投入的環衛人力、物力水平不同，最終預算投入也不同。明確不同的績效標準后才能更合理科學地編制績效目標和預算。

（二）建立績效目標實現與預算執行同步的制約機制

預算執行過程中，應確保績效目標與預算執行同步進行。一是定期采集獲取項目執行相關信息，明確項目執行情況，分析執行問題，關注績效目標的實現情況，及時采取措施對偏離目標的現象進行糾偏，促進績效目標的完成。二是建立目標實現程度與預算執行進度相互制約的機制，可通過績效管理信息系統和預算管理信息系統的對接，關聯目標實現程度與預算執行進度，當績效目標完成較好時，預算資金要保障到位，執行進度應與之匹配；當績效目標運行偏離較大時，預算執行相應也要暫緩，通過實際實現值與計劃實現值的比較，分析績效目標實現與預算執行存在的問題；三是基于績效目標與預算之間的關系，關注績效目標與預算執行調整的同步性，當績效目標發生調整時，預算應同步做出調整，反之亦然。

（三）績效評價結果與未來年度預算安排掛鉤

在決算環節，將決算信息與預算數據建立關聯對比，同步開展績效評價工作以明確績效目標實現程度。同時，將績效評價結果與未來年度預算安排進行掛鉤。對項目而言，針對績效評價結果為“不合格”者，對項目單位進行預警，未來年度預算將從嚴審核，并根據績效差的原因考慮是否調整、削減或取消項目預算；對部門而言，績效評價結果“不合格”者，可考慮未來年度適當調減下年度部門預算總資金或調整預算資金安排結構。而對于當年預算執行良好的項目或部門，可結合績效結果在未來年度安排預算時給予優先保障。■