新時代財政監督功能定位轉型微觀機制思考

●張貽旺 全承相

“地方財政監督創新與探索”專欄

財政監督功能定位的基礎環節是財政監督內部權責配置。只有理順財政部門內部財政監督分工協作關系，有效構建財政監督標準體系與運行制約機制，科學構建全方位動態化財政監督信息系統，運用財政監督大數據分析軟件工具，不斷強化財政監督后續處置問責力度，及時動態反饋財政監督督查結果，才能為有效懲治財政違法現象提供保障，切實發揮財政監督的財政管理風險的預防、預警與控制功能。

一、明晰財政監督功能定位，理順內部分工關系

在明晰財政監督功能定位基礎上，強化財政監督內部的權責配置，理順財政部門內部各類財政監督分工協作關系。通過加強以財政內部風險控制為導向的財政管理體制改革，深入推進財政監督嵌入財政管理的體制機制進程，理順財政監督內部構成體系 （財政部門內部業務監管、財政部門內部專職監督、財政部門內部相關監督、財政部門上級委派監督），努力防范財政監督條塊分割等碎片化現象。

圖1 財政部門內部治理結構及其功能定位

（一）財政部門與部門預算單位權責關系優化原則

財政部門內部在預算監管權責的配置上除受制于財政治理理念和政治治理體制制約之外，主要從有利于更好地為政府各業務部門提供財政預算經費保障與管理服務的角度考慮。財政部門（預算分配主體）對部門預算單位（預算使用主體）的監管必須嵌入預算編制、執行和監管的全過程。新《預算法》從預算運行全過程明確了財政預算分權制衡的原則要求：預算立法與審批決策權歸人大，預算編制和執行權歸政府 （由財政部門代為行使）；政府行業主管部門承擔本系統預算分配的編制與執行職能，政府部門預算監督權主要由財政部門和審計部門行使，人大和監察機關負責從外部對其進行監督。這種分權制衡模式強調以國家預算治理三階段過程理論為核心構建外部財政監督體制基礎上的政府內部預算控制體系。

基于此，財政部門要不斷完善預算單位預算執行與國庫集中支付管理業務流程，在不斷完善預算執行動態監控預警規則、機制，確保財政資金安全、有效、合規地使用的前提下，最大限度地擴大部門預算單位用款決策和財務監管權責，提高財政部門對預算執行動態監控的質量與效果。強化財政監督既要保持財政部門與財政資金使用部門相互獨立、明確政府部門內部各職能機構權責，又要完善政府各部門內部預算執行監督考核機制，以績效評價為手段，以結果應用為保障，提高預算監管水平。各級政府財政部門要有效監控預算使用部門的預算運行狀態，必須全面、及時地掌握各部門預算執行動態，深入分析預算執行存在的問題，健全預算執行考核評價及其獎懲激勵約束制度。各級政府業務部門及其所屬各單位應主動配合財政部門調查核實監控發現的疑點與問題，對確認違規的問題要依法糾正、嚴肅整改；對所屬預算單位存在的問題要在健全財政監控機制的基礎上進一步加強內部財務監督，完善部門預算執行分析制度，有效處理預算執行中存在的問題，并加強對垂直管理下級單位的預算監督指導。

（二）財政部門業務管理機構與專職監督機構的優化配置

在財政部門內部，按照以預算編制、執行和監督三大子系統為基礎，重組以總預算編制局、預算執行局、財政監督局為核心，以相關處室為支撐，構建一套預算管理與監督機構體系，理清預算編制、執行、監督三項職能，對預算權力進行重新配置和細分，實現財政內部預算分工及其流程合理化。強化財政部門內部三系制衡互動機制需要進一步完善財政監督內部治理機制。財政監督職能的整合思路就是在現有編、行、監三位一體的財政內部大監管體制下，對會計監管、稅務監督、資產監督、內部控制、績效評價、預算監督等分散到各相關處室的財政監督職責進行整合歸口到財政監督處（局)，形成以會計規范為基礎、預算過程為核心、財政收支為內容、績效評價為常態、數據分析為趨勢、結果問責為保障的財政監督職能體系，妥善處理好財政部門內設監管機構在預算執行中的規范性原則與靈活性做法的關系和預算編制、執行、監督之間的“制衡”和“互動”關系等問題。

為了強化財政部門的內部制約機制必須不斷建立完善財政部門內部控制制度，理順財政內部各類監管機構之間基礎性的分工協作機制。各級財政部門要建立健全規范、安全、高效的財政內部控制制度，有效改善財政部門內部的治理結構及其運行銜接機制，強化財政風險評估與監控，確保關鍵崗位、重要事項的決策、執行、監督處于不相容分離制衡約束狀態下，將各類風險控制在可承受的范圍之內。一方面，財政部門的業務監管機構應當按各自職能履行自己的財政監管職責，通過監測預算部門的編制與運行，實時動態反映財政資金流動狀態，第一時間得到監督檢查線索和資料。財政監督專職機構對財政預算業務管理情況進行隨機在線監測、跟蹤檢查，采集實時原始動態數據進行歸集、對比和分析，發現異常情況及時發出監管預警，防患于未然。另一方面，為了切實增強財政監督工作機構的獨立性與權威性，要充分整合各類財政監督機構相關職能，加強財政監督與會計監督、績效評估等相關監督機構的分工合作關系，完善會計信息質量檢查和會計師事務所執業質量的監管機制，充分發揮出財政監督的合力，提升財政監督的威懾力和效率。一是健全財政資金支出的績效評價制度，明確財政資金績效評價的目標和程序，制定科學的財政資金績效評價標準。二是加強財政會計監督檢查力度，完善會計監督法律責任體系，強化財政監督職責和權限范圍，增強其監督權威性和威懾力。三是財政部派駐地方監管局應發揮其就地監督的優勢，更多地綜合運用監測、核查、抽查、跟蹤監控等各種手段，及時有效地查處違法違規問題。

（三）科學構建財政部門外派監督體系

根據政府間財政監管分權權責體系，科學構建財政部門外部縱向派駐財政監督體系，確保上級政府財政政策能夠得到有效執行。根據《中央編辦關于財政部派出機構設置有關事項的通知》規定，各地財政監管局的變革旨在扎實推進財政監管職能轉換，根據上級授權管理屬地各項財政收支，承擔財稅法規和財政政策在屬地的執行情況、預算管理、績效評估、政府債務風險控制、國有資產監管、會計信息質量等有關監督工作，向派出機關提出相關政策建議與調研報告。

財政部各地派駐機構要在嚴格執行與審計業務分工的基礎上，切實厘清同地方財政部門的職責定位關系，不斷健全財政監管體制機制，通過重點環節突破、嚴肅查處問題，強化責任追究，提升財政監管的威懾力。為了克服現場檢查事后糾偏、覆蓋面有限、問題無法及時糾正的劣勢，通常將現場檢查方式“嫁接”到事中監管環節，實現日常監管和現場檢查有機融合，按照目標、問題和效果“三個導向相統一”的預算監管思路，有針對性深入及時揭示和解決問題，構建搜集相關信息、分析核實疑點、定期評價報告、落實整改建議等工作鏈條，將監管軟約束變為硬要求，提高監管質量。

財政監管機構根據履職需要可要求當地政府有關部門和單位提供財政收支有關資料；對被監督單位實施年度財務決算審查和日常重點檢查，向當地財政部門與主管部門呈交財政監督報告、采取措施有效制止和糾正有關違法行為，并依法實施處罰：構成犯罪的，移交司法機關依法追究刑事責任；對嚴重違法需要給予行政處分的，向有權機關提出相應的問責建議。

二、借助先進信息化技術，綜合提升財政監督效率

根據全口徑預算管理與信息公開的法定要求，運用網絡與電子信息化技術，科學構建全方位動態化財政監督信息系統，并通過開發有針對性的財政監督大數據分析軟件工具，不斷提升財政監督能力、有效防范各類財政監管風險。面對現代技術的快速發展，財政部門要不斷與時俱進創新監督工具與手段，在積極推進財政監管對象全口徑預算化、財政監管手段全方位電子化、財政監管平臺全過程系統化、財政監管信息立體式透明化、財政監督方法全面大數據化、財政監督結果多方面落實化的基礎上，確保財政監督目標的全面實現。

圖2 政府財政監督工具創新趨勢

（一）運用信息化技術，構建全方位動態化系統

根據全口徑預算管理體系與財政信息公開的法定要求，運用網絡與電子信息化技術，科學構建全方位動態化財政監督信息系統。財政部門要充分運用現代技術手段創新，積極構建財政收支監管一體化體系基礎上的財政監督信息系統，全面開放各類財政收支預算管理分支系統的數據端口，系統整合各類財政收支預算運行的基礎信息，使各類財政收支預算編制、執行和監督各業務主體間的政策管理和資金運行信息能夠實時共享、相互鏈接，相應配置功能強大的財政監督信息分析與預警處理系統，確立財政監督新模式，實現對財政收支的全方位、全過程、全口徑、電子化、動態化的監控。以財政大數據分析工具開展財政監督需要以財政監督信息系統建設為基礎。加快推進財政監督信息化建設要高度關注以下三個層面的問題：

在宏觀上，從整體上設計一個體系完整、運行高效、預警靈敏的財政監督信息系統體系。為了統一財政監督數據標準和整合財政監督信息資源，必須緊密結合財政監督改革發展趨勢做好頂層設計，建立完善財政監督業務流程，嵌入財政綜合管理信息系統；建立統一的財政監督數據構成體系與數據共享格式要求，逐步構建標準統一的財政數據資源倉庫，實現財政數據的集中存儲、統一管理和信息共享，為大數據分析處理提供基礎技術支撐條件。財政監督共享基礎數據庫的搭建是財政監督信息化建設的核心，主要包括財政大數據分析模型庫、財政大數據標準化法規數據庫、財政預算收支管理系統（預算編制系統、國庫收支系統、政府采購系統等）、部門預算支出定額庫和項目庫、財政績效預算評價指標庫等構成體系，實現了財政信息的無障礙傳導與充分利用。

在中觀上，從制度上建立各部門電子數據依法定期報送制度和通過財政聯網審計系統定期采集制度，健全信息整合、協調、共享和通報制度，完善重點領域財政數據庫安全管理與利用制度，以便積極拓寬財政監督數據采集途徑，實現財政監督數據的實時采集，最大限度地實現財政相關數據的深度融合，有效整合和協調財政大數據處理和分析力量、資源，建立緊密的工作協調機制，加快完善財政監督信息共享體系，暢通財政監督信息相關共享渠道，推動重點數據庫之間的數據共享共用，加強對敏感和要害財政數據的風險監管力度，以促進財政監督與財政管理業務的融合，理順財政部門、部門預算單位、其他監管機關之間業務協作關系和數據傳遞關系，延長對財政資金的監管鏈條，建立起動態電子化的財政監督體系，實現財政監管的自動智能化處理目標。

在微觀上，從機制上不斷強化財政監督大數據資源的挖掘與利用能力。加強財稅數據的獲取、組織、分析能力，通過分析揭示隱藏在數據背后的財政監管問題，為加強財政監管決策提供可靠依據。財政專職監督機構可根據監督目標構建預算運行電子化數據實用分析模型，對各類財政收支進展動態情況及其潛在風險進行對比分析、評價與趨勢預測，滿足財政日常監督、重點監督和專項監督的需要。通過構建數據分析模型，將傳統現場監督方式有效轉變為以非現場監督為主導的監督模式，真正實現財政監督對象的全覆蓋。

（二）充分利用大數據技術，防范各類財政風險

充分利用財政大數據技術對財政風險管理優勢，通過開發有針對性的財政監督大數據分析軟件工具，不斷提升財政監督能力、有效防范各類財政風險。財政專職監督機構要充分運用現代電子信息技術發展成果，針對大數據時代財政監管信息系統運行的風險特征，認真總結現有財政相關大數據分析軟件的經驗，不斷創新新時代財政監督的運行機制與方式方法，積極開發財政監督大數據分析軟件工具，科學構建財政監督大數據分析指標體系與相應的數據指標統計口徑與格式要求，不斷優化財政相關大數據的決策支持功能與應用效率，通過大幅增加多項數據聚集與對比分析，提升財政監督大數據分析軟件工具的風險識別能力與預警能力。

財政監督大數據分析軟件工具的開發不僅應當建立在財政監督大數據現實運行機制完善的基礎上，要對預算編報系統、預算指標系統、國庫支付系統、非稅征管系統、決算編報系統和單位財務核算系統的財務和業務數據集中進行多系統關聯、大數據比對研究，確保能夠全面系統地發現財政管理中存在的風險隱患；而且更要充分注重財政監督大數據分析軟件的運行條件、分析內容、分析模型、分析方法、指標體系、風險評價的構建，注重運用大數據技術強化財政監督對象的特殊性研究，以便財政監督大數據分析軟件工具能夠充分地對海量財政數據進行多維度、多層次、全方位、全過程、高質量的比較分析與評價。

財政監督大數據分析軟件工具的運用必須在注重數據收集、破解部門封閉化、層級分割化的格局的前提下，強調以財政大數據監督戰略目標為導向，切實提升數據分析工具的治理效用。在具體運用大數據分析軟件的過程中，要充分運用財政綜合性大數據與相關部門大數據的有機整合，注重利用其先進的數據挖掘和分析技術，通過強化財政系統及財政相關部門各類信息的綜合應用，采集多部門業務數據進行全面分析比對，強化以數據為基礎的定量分析，查找資金使用管理過程中存在的問題，為開展監督檢查夯實基礎；通過對財政監督對象、被檢查單位或被評價項目進行查前分析比對，篩選出財政監管存在疑似違規與績效問題，深入分析成因，有針對性地制定財政監督檢查重點內容與方式方法等配置方案，提升財政監督檢查過程的工作效率和檢查結果的精準可靠性。

運用財政大數據分析工具開展財政監督需要不斷強化財政大數據分析軟件工具的技術支撐。與大數據分析相關的支撐條件主要包括設備與軟件、制度、機制、標準等因素。這不僅需要打造一個容量較大、運行較快、功能較全的大數據平臺，使具備采集、儲存、管理、分析、交換、應用上的智能化、可持續性特征；而且還需要通過健全制度構建良性運行的相關機制與運行標準，通過數據集成打破目前數據部門封閉化、層級分割化狀態，實現財政與各類相關信息系統的數據交換和共享最大化和便利化，為全面實現各類財政信息系統的網絡互連、信息互通、資源共享奠定基礎。

（三）強化數據分析，提高財政監督水平

利用電子化財政信息系統、運用財政大數據分析進行財政監督，可顯著擴張財政監督觀測、追蹤、分析財政管理相關的信息量（財務性經濟數據與非財務性數據），有效克服當前財政監督難以克服的信息供給博弈瓶頸問題，有利于全面提升財政監督的智能化、系統化和高效化水平。

一是利用電子化財政信息系統、運用財政大數據分析開展財政監督，全方位擴張了財政監督檢查范圍。財政監督電子化信息平臺建設使財政監督檢查所依據的基礎信息更加系統全面，可以有效提高財政監督檢查的效率和質量。電子化財政信息系統可以通過設置檢查報告、案例分析、審查結論、處罰統計等模塊，配置基本法規、重大事件查詢等功能，匯集各個部門、各個系統的數據，突破傳統賬務檢查的瓶頸約束，實現財政監督由事后監督向事前、事中、事后全程監督轉變，為深入開展各項財政監督提供全面技術支撐。

二是利用電子化財政信息系統、運用財政大數據分析開展財政監督，有效提升了財政監督信息的完整性、透明度，增強財政監督的自我約束力。全面開發綜合性財政監督電子信息平臺有利于財政專監督機構對信息資源的整合、共享和利用，減少相關部門重復建設帶來的成本增加。綜合性電子化財政信息系統平臺通過與部門預算系統、單位賬務系統無縫對接，使所有財政監管機構可以隨時調閱被檢查單位的相關信息，對相關數據進行自動比對分析，大幅減輕了檢查人員翻閱檔案、借閱資料的工作量，大幅提升財政監督工作效率與精準度。

三是利用電子化財政信息系統、運用財政大數據分析開展財政監督，有效提升了財政監督信息的動態性、實時性，有效提升了財政監督的自動化預警功能。監督機關利用電子化財政信息系統的綜合審核和分析評價功能，可以快速檢驗出財政監管中存在的各類隱患，也可以全面查詢到所有曾經接受檢查單位的處理處罰情況，為處理處罰合理化提供技術保證，減少人為誤判等因素，維護了監督檢查工作的嚴肅性。利用電子化財政信息系統對各項財政業務的實時監控，實現了對財政資金審核、撥付以及使用信息不相符時的自動預警，及時發現并糾正預算單位違規情況，全面提高了財政監督自動化水平。

總之，財政監督信息系統化、電子化和動態化有效推動財政監督的現代化治理理念、職能定位、監督模式的實質轉變，推動財政監督由事后檢查向全過程監督轉變、由手工檢查向綜合信息分析方向轉變、由檢查處理型檢查監督向促進管理型績效監督轉變、使專項財政監督與日常財政監管更加有效地融合，形成財政監督的系統合力。

三、確定財政監督目標體系，切實提升功能效果

根據財政監管分類目標制定財政監督目標體系，規范各類財政監督運行模式、適用程序、處置方式，構建相應的財政監督績效評價機制與獎懲機制，強化財政監督的管理整改督促、實質違規問責和結果綜合運用的治理力度，切實提升財政監督的財政風險預防、預警與控制的功能效果。

（一）根據財政監管治理分類制定財政監督目標體系，規范各類財政監督運行模式、適用程序、處置方式

政府財政部門要根據財政監管治理分類健全財政監督內外目標責任體系，明確監管目標任務與具體要求。財政業務管理機構要根據財政監管制度做好基礎監管工作，在此基礎上充分利用監督成果改進相關管理制度；財政專職監督機構要不斷完善財政監督檢查方式方法，通過各種檢查分析手段敏銳發現財政監管問題，完善財政違法案件立案調查、處理處罰、復議移送等程序，建立統一的財政監督行為標準，使每項監督行為都能找到較為公平的自由裁量參考坐標體系，及時將有關處理建議反饋給相關管理機構或相關監督機關，強化對違規責任追究制度，努力實現財政監督工作的“公正化”“流程化”“標準化”，防止財政監督執法的隨意性，不斷提升財政監督法治化水平。

（二）根據財政內部監督治理目標的分類要求，強化其管理整改督促、違規問責與綜合結果運用的力度

1、根據財政內部監督治理目標要求，強化其管理整改督促機制。財政監督部門對于監督檢查中發現的問題通常會根據不同情況采取不同處理措施：當場制止違法行為、及時采取適當補救措施、提出相應整改建議、給予相應處分處罰、移送有關機關處理等，為了確保這些措施得以有效落實，財政部門有必要不斷健全財政監督檢查成果與處理意見實施情況的雙向反饋機制和跟蹤回訪機制。雙向反饋機制要求把監督檢查成果與處理意見實施情況及時反饋給被檢查單位，建議被檢查單位根據檢查發現問題、成因，有針對性地采取整改措施；還要求被檢查單位在規定時間內對問題整改方案、措施執行情況向財政監督部門進行書面報告說明；跟蹤回訪則要求監督機構對被檢查單位執行整改建議與處理處罰進行跟蹤檢查與事后核實，促使其不斷提升內部監管水平。

2、根據財政內部監督治理目標要求，健全財政監督問責處理實施制度。財政問責是對故意或者過失不履行或者不正確履行法定職責，造成財政資金的流失、侵吞、浪費，或者造成財政資金的使用效益低下，或者造成不良社會影響的行為依法追究其責任。通過規范財政問責處理程序、條件、標準和形式，明確財政違規的責任機制，確保財政違規處理處罰意見得到落實，提升財政監督的督促地位和威懾效能。

3、根據財政內部監督治理目標要求，提高財政監督成果綜合運用效果。財政監督機構要健全監督成果運用制度體系，使監督成果運用有規可依、有據可查，確保監督機構與業務處室之間，財政與金融、稅務、審計、預算部門和專職監督機關之間的溝通協作，充分利用財政監督檢查與處理成果，切實提高監督檢查結果利用效率，有效提升財政監督的綜合威懾效應。

（三）根據財政監督治理目標體系構成的分類要求，構建各類財政監督機制運行的績效評價激勵約束機制

與財政績效監督以提高財政資金分配和使用績效為目的不同，財政監督績效評價是指財政監督主體根據財政管理與監督總體目標要求，依照財政監督制度體系及其構建的財政監督機制，完善監督考核評價與獎懲激勵約束機制，充分發揮好考核獎懲指揮棒的功能作用，更好地發揮財政監督職能效果。財政部門要通過對相關財政監督考核評價辦法進行修訂完善，提高財政監督考核評價的科學化水平，并將每年度的考核結果在一定范圍內進行公開通報。新時代財政監督要順應新形勢新要求，積極構建以績效為核心的高質量財政監督機制，做到有指標、可量化，向監督要績效，用績效促監督，多渠道提升監督效果。在監督績效評價基礎上不斷完善問題審理機制，防范問題定性和問題處理風險，對工作底稿、檢查報告中的重要問題的定性依據、處理處罰標準等逐項進行審理，做到問題描述清楚、定性準確、處理到位，確保檢查報告高質量有深度有分量。■