地方政府財政透明度與政府規?？刂脐P系研究

●楊雅琴 馬亞楠

一、引言

20世紀30年代世界經濟危機以后，凱恩斯經濟理論中政府干預的理念在全球范圍內廣泛傳播，改變了人們對政府職能的看法，各國政府不斷增強干預經濟。同時，伴隨各國經濟體量的不斷增大，政府規模擴張成為全球范圍內的普遍現象。例如，1988年到2012年間美國行政司法化與監管職能建設助推了聯邦政府雇員增長，政府雇員人數從1773.6萬人增長到2192.5萬人，增長約420萬人，增幅為23.62%，但其政府雇員數占總人口的比重一直維持在7%左右（樊鵬，2015）。與美國相比，我國公共管理、社會保障和社會組織就業人員數呈現較快的增長：1978年到2016年間從467萬人增長到1672.6萬人，增幅258%，占總人數的比重從0.49%增長到 1.21%①（見圖 1）。

圖1 1978-2016年我國政府規模變化情況

政府規模上升意味著人員經費隨之上升，會給各級政府造成巨大的成本負擔。在我國欠發達地區，由于人員經費支出超過財力水平使地方政府無力提供公共服務的情況并不少見。加強地方政府人員規模管理，控制地方政府規模是提升地方公共服務供給水平的合理手段之一，也是國家治理能力提升的重要因素。政府的機構管理和規模調控是一項重要的規劃能力，是一個在有限財力條件下，國家如何根據增長與公共服務需求做出的動態的、調適性的規劃過程（OECD，2013）。

針對我國政府工作人員規模，目前有研究認為我國政府規模過大，已經超過合理比重（張光，2008；吳木鑾和林謐，2010；高楠和梁平漢，2015）。中央政府也多次出臺相關政策力圖精減人員、縮減機構。

但是，精減人員和機構并非朝夕就能完成，由于編制、人員規模的剛性以及精減人員的難度，需要在長期中堅持控制政府規模。在我國建設國家治理體系和治理能力現代化的背景下，應以政府職能履行、行政效率提升、公共服務供給為導向，控制政府規模，既要保障政府的良好運行，又要控制人員成本支出，以更多的資源投入公共事業發展。所以，研究影響政府規模的因素及影響機理，可以避免突擊減員造成的社會矛盾，也可以實現在長期發展中控制政府規模。

二、文獻綜述

（一）政府職能擴張與政府規模擴大

政府的產生是社會經濟不斷發展的產物，政府產生之初，其規模相當有限；隨著國家經濟不斷發展，政府在國家社會、政治、經濟管理中承擔的職能不斷增加，政府規模也隨之不斷擴張。古希臘柏拉圖、亞里士多德、孟德斯鳩等人認為國家職能包括掌握國家權力、管理國家事務、為城邦謀求福利；行政、議事、司法；立法、行政、司法等。隨著國家及政府的不斷發展，對政府職能的認識也逐漸深入和成熟。亞當·斯密（1776）在《國富論》中提出政府職能是保衛社會不受侵犯、保護社會成員的財產和人身安全以及建設并維持某些公共事業及公共設施。瓦格納在亞當·斯密的三大職能的基礎上加入了文化與福利的范圍，將政府職能的范圍擴展到了使國民享受文化財富的領域（Wagner，1958）。

表1 改革開放以來我國精減政府的政策措施

隨著國家規模以及政府職能的不斷擴張，政府也從早期的一級城邦政府逐漸擴大為多級政府，地方政府規模也隨著政府職能的擴張而擴大。地方政府的出現及規模膨脹有其必要性和合理性：一是正如瓦格納法則所揭示的，隨著政府職能的擴大，政府規模也會隨之擴大。現代工業的發展會引起社會進步，政府職能的擴大是一個必然規律；同時城市人口密集所造成的“擁擠”等外部性問題，公眾對于教育、娛樂、文化的需求也會推動政府職能擴大 （毛程聯和莊序瑩，2010）。二是Musgrave（1984）的公共產品理論認為某些商品和服務由市場提供是無效率的，只能由公共部門提供，公共部門的擴張是必要的。三是與中央政府相比，地方政府更接近本地居民，更了解其愿望與需求，所以某些公共產品由地方政府提供更具效率性（Stigle，1957）；而人們則想尋找地方政府所提供的服務與所征收的稅收之間的一種精確組合，使自己的效用最大化（Tiebout，1956）。 四是Buchanan（1966）將政府規模擴大的原因分為課稅中的財政幻覺（即行政機構給納稅人造成了政府規模比實際規模小得多的幻覺）和公共支出中的財政幻覺（即納稅人只看到公共支出帶來的利益而看不到其成本的幻覺），進而解釋了政府規模擴張的原因。五是Niskanen（1971）的官僚最大化理論則通過對官僚預算最大化與官僚效用最大化兩個模型分析政府規模擴張。最后，Tullock（1959）通過對政府規模增長和多數票規則、利益集團關系的分析，認為多數票規則下利益集團的存在導致政府規模擴大。

由于政府規模與公共服務水平呈正相關關系，政府規模的合理擴張意味著公共服務水平提升（呂煒和單雙，2009；文雁兵，2014，2016），也意味著政府行政組織管理能力、制定和貫徹公共政策能力的提升（王征宇，2003；童秀梅和楊發坤，2012）。

但是，政府規模的過度擴張也會帶來腐敗泛濫（周黎安和陶婧，2009；吳敬璉，2010；羅也驍等，2015）、行政成本增加、行政管理效率損失（莊垂生和黃大興，2001；吳松江，2012；張康之和張乾友，2016）等，最終阻礙經濟發展（Sheehey，1993；陳健和胡家勇，2003；楊子暉，2011；張勇等，2014；李銀秀，2015）。 一般認為，相對于我國的經濟發展水平和政府所提供的公共服務水平，我國政府規模較大、膨脹速度過快（WorldBank，2002；陳錫文等，2003），這會給地方財政帶來較大支出壓力，特別是欠發達地區由于財政供養人員支出過多使公共服務供給受到影響 （陳錫文等，2003；袁飛等，2008）。 所以，有學者提出 21 世紀初，以中國的人口、經濟發展水平和政府財力為基礎，政府官員的合理規模應該控制在全國總人口的1%左右（朱光磊和張東波，2003）。

這與當前我國實際政府官員占全國人口的比重存在差距。在我國政府規模相對較大的情況下，提升政府行政效率、精簡機構、控制政府規模將更有利于提升公共服務供給效率。

（二）財政透明度與政府規模擴張

財政透明度會對一國或地區的經濟、財政體系產生重大的積極影響在全球范圍內已基本形成共識，大量研究證明財政透明度對良好的政府治理有重要作用（Hameed，2005；Jarmuzek，2006；張蕊和朱建軍，2016；張樹劍，2016；楊雅琴，2017；張學博，2017）。財政透明度作為衡量政府財政行為的重要指標，反映政府最大限度地向社會公眾公開政府的職能和結構、財政政策的意向、公共部門賬戶和財政預測的信息（李燕和王曉，2016）。財政透明度的提升有利于加強政治家的責任感，更高的政治責任感將導致較小的政府規模，因為當政治責任增加時，政治家的租金減少了，在其他情況保持不變時，政府規模實際上就減小了（Persson，1997）。

目前我國已經進入全面深化改革的攻堅時期，黨的十八屆三中全會提出我國要實現“國家治理體系和治理能力現代化”，黨的十九大明確指出我國要“深化機構和行政體制改革……建設人民滿意的服務型政府”，精簡政府規模、提升政府效率則是實現以上發展目標的重要途徑。自1982年以來我國政府組織機構歷經多次精簡改革，但仍然無法避免人浮于事、行政效率低下的問題，政府規模陷入“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的循環（方福前，2007）。說明若單純依靠行政命令的方式，要實現精簡政府規模的目標有一定難度?？紤]到財政透明度對政府治理的積極影響，研究財政透明度提升如何影響政府規模并據此提出控制政府規模的政策建議有一定現實意義。

三、財政透明度提升對政府規模控制的影響路徑

政府機構及其工作人員起源于政府職能的產生及擴張，合理的政府規模應與職能相適應。從世界各國政府發展的時間軌跡來看，隨著政府職能的不斷延伸，特別是20世紀30年代初經濟大危機時期凱恩斯主義盛行，政府干預經濟的職能不斷擴張以后，政府機構工作人員規模不斷膨脹有其合理性與必要性。因為政府機構與編制的規模，反映的是社會發展狀態與現實需求情況（樊鵬，2015），隨著現代社會對公共部門的職能要求越發增多，政府規模的擴張如果能有效回應社會需要，則是必要和正確的 （莊玉乙和張光，2012）。所以，政府規模應與政府職能相適應。

具體地，在目前構建服務型政府的大背景下，合理的政府規模應能夠滿足政府公共服務供給的要求。一方面，公共服務供給需要由公務員完成具體工作，所以應有足夠的政府機構工作人員保障各級政府能夠高效率地實現公共服務供給。另一方面，政府機構及工作人員數量又不宜過多、人浮于事，這是政府行政效率低下的具體表現，還會造成人員成本攀升，在財政資金有限的情況下限制公共服務供給水平。在IMF、OECD等國際組織的財政信息公開指南中，均有提升財政透明度、公開財政信息的要求。

財政信息公開可以從政府機構運行效率和人員工作效率兩方面促進政府績效水平，有利于以更少的人力和物力投入實現更多的公共服務供給，是我國國家治理體系和治理能力現代化提升的重要途徑。

第一，公開政府機構的架構及職能，有利于社會監督政府是否有效履行職責，減輕機構臃腫，促進政府高效運作。一方面，將政府機構的架構及職能分工信息公開，有利于社會對政府機構的職責分配是否合理進行監督及意見反饋，可以適時進行政府機構改革，對職能重合、交叉的部門進行整合，對多余部門進行精簡。另一方面，公開政府機構具體職能及責任，促進社會監督政府機構是否有效履行職責，對政府各部門提升自身行政效率起到積極作用。

第二，公開政府機構工作人員數量及職責，有利于責任到個人，減少人員冗余。一方面公開工作人員數量及職責，可以實現監督到個人，促進個體工作效率提升。過去多年，對我國政府機構人浮于事、效率低下的批評聲音較多，加強對個人履職的監督，可以促進個人工作效率提升，以較少的人員完成更多事項。另一方面，公開工作人員數量和職責可以減少“吃空餉”。政府機構“吃空餉”現象在我國從明朝開始就有記載，近年來“吃空餉”人數眾多已經成為影響我國政府機構效率、政府成本上升的重要不良因素之一②。公開工作人員數量和職責，便于核對在職、在崗人數，發現“吃空餉”人員。

四、地方政府財政透明度對政府規模影響的實證研究

（一）模型構建

為了研究財政透明度與政府規模之間的關系，設定實證模型如下：

numit為以公共機構就業人員數度量的政府規模指標。衡量政府規模的指標較多，人員方面的包括全部財政供養人員數量、官民比、擁有行政編制的黨群機關工作人員數量，如公共管理與社會組織人員數量等。本文選用2006-2014年公共管理與社會組織人員數作為被解釋變量，包括中國共產黨機關人員數，群眾團體、社會組織和宗教組織人員數，國家機構人員數和人民政協與民主黨派人員數等。

trait為各省財政透明度指數 （上海財經大學公共政策研究中心，2009-2016年）③。

numit-1為公共管理與社會組織人員數滯后項，考慮到政府機構公務員有編制，相對固定的編制具有剛性，即一旦編制數設定或上調，將難以出現下降的情況。同時，本期公務員數量大部分來自于上期的存量人數，少部分是本期新增人數。所以，政府機關工作人員數量在一定程度上將受到上期人數的影響。

Xit為控制變量，主要包括人口、經濟發展水平、政策變量財政分權程度。

人口（pop）：一個地區人口總數增加會引起公共服務需求量增加，進而影響政府規模，需要有更多的政府行政部門人員提供服務，人口規模與行政編制顯著正相關（楊興紅等，2012）。所以，為轄區內人口提供公共服務的人員數量應以轄區內總人口數作為相關因素。

經濟發展水平（eco）：各省份生產總值占全國生產總值。瓦格納法則強調經濟增長是導致政府部門活動擴大的原因，經濟發展水平越高的地區政府規模也會越大。

政策變量（pol）：2013年兩會時，李克強總理提出的“約法三章”中關于財政供養人員以只減不增為依據，對我國公務員隊伍規模提出了明確的要求，是影響公務員數量變化的重要時點，因此將2006-2012年的政策虛擬變量設為0，2013年及之后的政策虛擬變量值設為1。

財政分權程度（fd）：財政分權程度越高，地方政府承擔的公共服務供給職責及相應的支出責任越多，也相應需要越多的人才能完成這些事宜。所以，財政分權程度對地方政府規模會產生同向影響，本文財政分權指標采用支出分權指標，即各省地方一般預算支出額占同期全國一般預算支出額的比重。

以上數據中，人口數據來源于《中國人口與就業年鑒》及《中國勞動年鑒》，經濟發展水平根據《中國統計年鑒》中相關年份GDP數據計算，財政分權程度根據《中國財政年鑒》全國及各省一般預算支出數據計算。

（二）測算結果及分析

我國31?。ㄎ唇y計港澳臺）數據進行面板數據固定效應估計和動態GMM估計結果如下：

表2 財政透明度對政府規模的影響回歸結果

在加入被解釋變量的滯后項之后，各項變量的顯著性仍然較好，Sargan檢驗的P值為0.335，工具變量的選擇合理，模型比較穩健。估計結果說明：

第一，財政透明度提高會降低政府規模。財政透明度每提高1%，公共管理與設計組織人員數會減少0.068%。

第二，人口規模擴大會引起政府規模擴大。人口規模的回歸結果在兩個回歸結果中均在1%水平上顯著，二者呈現明顯的正相關。我國人口對政府規模的影響處于規模不經濟階段，人口規模與政府人員規模同趨勢變化（翁異靜等，2014）。

第三，經濟發展會使政府規模擴大。近些年，隨著我國經濟不斷發展，社會公眾對政府公共服務供給數量、質量都不斷提出更高的要求，為滿足公共服務需求的不斷增長，政府行政機構工作人員數也隨之增長。奧茨（1972）也指出政府的出現正是為了向公眾提供公共物品和公共服務，當公眾對于公共物品和公共服務的需求增加，政府規模也會隨之擴張。

第四，政策變量回歸系數為正，說明我國2012年控制政府規模的政策引起了政府規模的擴大，這與預期不符。其原因可能在于：一是“約法三章”是全國范圍內的政策，即每個省份相同取值，影響整體估計結果的情況；二是由于數據原因模型僅對2006-2014年進行模型估計，控制政府規模的年份在估計數據中所占比例較小，造成變量系數偏差。

第五，財政分權程度越高，政府規模越大。兩個模型中變量的系數都為正值，且在1%水平顯著，說明兩者呈現明顯的正相關，財政分權程度的提高會引起政府規模的擴大。

五、結論與建議

本文通過理論和實證檢驗分析中國31省（區）省級財政透明度對政府規模的影響。結果顯示：財政透明度與地方政府規模呈反向相關關系，提高財政透明度可以在一定程度上控制政府規模膨脹。這對我國精簡政府機構、控制公職人員數量有一定政策啟示：

第一，應以政府職能發揮、財政效率提升為導向，控制政府規模。2018年十三屆全國人民代表大會批準政府機構改革方案，要求推進機構改革，健全完善我國政府職能機構體系。以效率為導向，合理配置人員，提高財政人員辦事效率，有利于精簡人員，革除弊端，推進政府機構改革，積極適應新時代的發展要求。但也需注意控制政府規模應以政府職能的完滿履行為前提，Ferejohn（1999），Alt和 Lassen（2002）研究發現，當財政透明度提高到一定標準時，財政透明度的提高可能促進政府規模擴大，原因是政府信息公開透明有助于增強民眾對政府的信任，民眾偏向于將更多的事務委托給政府，從而引起政府規模擴張。所以，在未來我國財政信息進一步提高，政府轉型更加完善，政府職能進一步健全的情況下，政府規模應隨之進行調整。

第二，加大信息公開力度，及時、全面地向社會公開政府架構、職能、財政政策、財政收支、績效評估結果和審計報告等財政信息。雖然我國已經將公開透明作為一項重要原則寫入2015年開始實施的新《預算法》當中，但是對于公開信息的具體內容、具體款項等并沒有作出詳細的規定，后續應進一步明確財政信息公開的具體要求。

第三，增加政府信息公開渠道。增加政府信息公開渠道，可以加強民眾對于政府運行的了解，發表自己的見解，提高民眾參與度，也有利于政府部門掌握更多關于基層人民的信息、關于政策執行的反饋，進而提高社會福利，提高政府治理水平，減少社會治理成本?！?/p>

注釋：

①此處我國公共管理、社會保障和社會組織就業人員數基于《中國統計年鑒》中我國公共管理、社會保障和社會組織城鎮單位就業人員統計數計算。嚴格來說政府規模應包括由政府財政供養的政府及公共事業工作人員數，包括公務員、參公管理工作人員、黨群、工會婦聯等機構工作人員，以及事業編制人員，以上人員數缺少公開統計數據，有估計約為4000－8000萬。

②2014年我國 “吃空餉”專項整治工作，截至2014年9月25日共清理清退162629人。數據來源 ：http://news.sina.com.cn/c/2014 -10 -07/015930952543.shtml。

③上海財經大學的我國各省財政透明度數據公布年份為2009年、2011-2016年，本文測算數據時間為2006-2014年。其中，2010年各省透明度指數采用2009年和2011年的透明度評分平均值代替。另外，本文的財政透明度數據均采用百分制，對于非百分制的透明度數據都進行相應處理后得到百分制數據。