健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的思考

賈清

鄧小平指出：“制度問(wèn)題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。”好制度可以使壞人無(wú)法任意橫行，不好的制度可以使好人無(wú)法充分做好事。所以，他說(shuō)我們要用30年的時(shí)間，使國(guó)家各項(xiàng)制度更加完備、更加成熟、更加定型。現(xiàn)在我們?cè)诩訌?qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督上已經(jīng)有了很多制度，關(guān)鍵是要在制度體系建設(shè)上下更大功夫，增強(qiáng)制度的系統(tǒng)性和規(guī)范化。建立健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系是為適應(yīng)這種要求而提出的，將為加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督提供系統(tǒng)完整的制度保證。建立黨和國(guó)家監(jiān)督體系，就是把各監(jiān)督主體的職責(zé)整合在一起，各司其職又互相配合、分工有序又形成合力，構(gòu)成全方位、寬領(lǐng)域、立體化的監(jiān)督網(wǎng)格，大大提升黨和國(guó)家監(jiān)督的整體效能。

一、要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子

黨的十九大報(bào)告要求建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，讓人民監(jiān)督權(quán)力，這是我們黨拒腐防變的必由之路，也是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的必然要求。古語(yǔ)有云：“外疾之害，輕于秋毫，人知避之;內(nèi)疾之害，重于泰山，而莫之避。”這句話告訴我們，外因造成的傷害，很容易被發(fā)現(xiàn);內(nèi)因?qū)е碌牟』迹瑓s不容易被察覺(jué)。對(duì)于我們黨來(lái)說(shuō)，外部監(jiān)察是必要的，但從根本上講，必須強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。中國(guó)共產(chǎn)黨之所以一直保持旺盛的生命力，就在于通過(guò)黨內(nèi)監(jiān)督不斷自我完善和自我凈化，不斷增強(qiáng)肌體的免疫力和抵抗力。

不斷拓展監(jiān)督范圍、增強(qiáng)監(jiān)督有效性，確保權(quán)力運(yùn)行的公開(kāi)化、規(guī)范化。在監(jiān)督主體上，已經(jīng)從單純的黨委和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督，發(fā)展到全黨監(jiān)督、全民監(jiān)督。在監(jiān)督內(nèi)容上，已經(jīng)從個(gè)別領(lǐng)域拓展到黨和政府工作的各個(gè)方面、各個(gè)環(huán)節(jié)。在監(jiān)督方式上，已經(jīng)從事后監(jiān)督發(fā)展到事前監(jiān)督、事中監(jiān)督，從內(nèi)部監(jiān)督發(fā)展到公開(kāi)監(jiān)督，逐步實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督的有機(jī)統(tǒng)一。所有這些，歸結(jié)起來(lái)就是要讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。

之所以要讓人民監(jiān)督權(quán)力，是因?yàn)槲覀凕h來(lái)自人民、植根人民、服務(wù)人民。為了保證人民當(dāng)家作主，我們黨支持和保證人民依照憲法和法律賦予的權(quán)利加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督。讓人民監(jiān)督權(quán)力，具有主動(dòng)性、客觀性、廣泛性和及時(shí)性，監(jiān)督范圍最廣、時(shí)效最長(zhǎng)、成本最小、信息最真，而且永遠(yuǎn)不會(huì)被腐蝕。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)反腐敗斗爭(zhēng)之所以取得顯著成就，關(guān)鍵就是讓人民監(jiān)督權(quán)力，體現(xiàn)了人民的力量。建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督，不斷疏通人民監(jiān)督權(quán)力的渠道，強(qiáng)化自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮同級(jí)相互監(jiān)督作用，讓人民監(jiān)督覆蓋每一個(gè)角落，使干部更加清正、政府更加清廉、政治更加清明。

二、深化政治巡視，堅(jiān)持發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、形成震懾不動(dòng)搖，建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)

中央巡視辦把“建立巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)的監(jiān)督網(wǎng)”作為深化巡視工作的重要抓手，深入開(kāi)展調(diào)研，在完善上下聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)體制、工作機(jī)制、制度保障等方面下功夫，不斷與時(shí)俱進(jìn)，形成“橫向到邊、縱向到底、全國(guó)一盤(pán)棋”的巡視巡察監(jiān)督體系。

這表明黨中央從全局和戰(zhàn)略的高度，對(duì)黨內(nèi)監(jiān)督的各方面各層次，作出了提綱挈領(lǐng)的統(tǒng)籌規(guī)劃，形成了一套系統(tǒng)完整的制度安排。特別是黨的十九大通過(guò)的黨章修正案，明確提出了一屆任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋的要求，并將中央和國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)巡視、市縣巡察寫(xiě)入黨章。新修改的黨章共55條，其中專(zhuān)列一條對(duì)巡視巡察工作作出明確規(guī)定，這在黨章歷史上是第一次，具有重要的政治意義、歷史意義、理論意義和實(shí)踐意義，為新時(shí)代巡視工作深入發(fā)展提供了根本遵循。中央巡視辦負(fù)責(zé)人表示，黨章關(guān)于巡視內(nèi)容的修改，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)巡視工作的高度重視，彰顯了巡視在管黨治黨中的重要地位和戰(zhàn)略作用，承載著黨和人民對(duì)巡視工作的殷切期盼，鞭策著我們以更堅(jiān)定的信仰、更強(qiáng)烈的擔(dān)當(dāng)、更純粹的忠誠(chéng)和覺(jué)悟履職盡責(zé)，不辱使命，不負(fù)重托。

隨著監(jiān)督體系的進(jìn)一步完善及各類(lèi)監(jiān)督主體職責(zé)的進(jìn)一步明確，構(gòu)建起了黨中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委（黨組）全面監(jiān)督、紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)專(zhuān)責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門(mén)職能監(jiān)督、黨的基層組織日常監(jiān)督、黨員民主監(jiān)督的黨內(nèi)監(jiān)督體系。這一體系是一個(gè)上下串聯(lián)、左右并聯(lián)的監(jiān)督網(wǎng)，有利于在黨內(nèi)監(jiān)督中貫徹民主集中制，依紀(jì)依規(guī)強(qiáng)化黨內(nèi)自上而下的組織監(jiān)督，改進(jìn)黨內(nèi)自下而上的民主監(jiān)督，發(fā)揮黨內(nèi)同級(jí)相互監(jiān)督的作用;有利于更及時(shí)有效地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，強(qiáng)化了巡視巡察的職能作用。

三、深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋

“深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，組建國(guó)家、省、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋”，是推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展的重大戰(zhàn)略舉措，對(duì)于健全中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督具有重要意義。在2017年底至2018年初召開(kāi)的省、市、縣人民代表大會(huì)上產(chǎn)生三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，使改革與地方人大換屆工作緊密銜接，有利于加快改革步伐，確保改革有序深入推進(jìn)。

黨中央這一重大部署，彰顯了我們黨在工作中敢于自我監(jiān)督、自我凈化、自我完善、自我提高的政治勇氣，必將推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。中央組織部最新黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，中國(guó)共產(chǎn)黨黨員總數(shù)為9059.4萬(wàn)名，比上年凈增103.0萬(wàn)名，增幅為1.2%。黨的基層組織為461.0萬(wàn)個(gè)，比上年增加3.9萬(wàn)個(gè)，增幅為0.8%。新中國(guó)成立70年來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨的吸引力、凝聚力、戰(zhàn)斗力不斷增強(qiáng)，始終保持旺盛的生機(jī)與活力。作為一個(gè)全世界最大的執(zhí)政黨，如果管黨不力、治黨不嚴(yán)，人民群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題得不到解決，那么我們這個(gè)黨遲早會(huì)失去先進(jìn)性和純潔性，最終會(huì)失去執(zhí)政資格。今天，我們健全中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，強(qiáng)化黨和國(guó)家自我監(jiān)督的重要意義，正是基于不忘初心使命、厚植執(zhí)政基礎(chǔ)、鞏固執(zhí)政地位、完成執(zhí)政大業(yè)的戰(zhàn)略抉擇。深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，在省、市、縣實(shí)施三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，正是全面從嚴(yán)治黨在新時(shí)代的再出發(fā)。國(guó)家監(jiān)察體制改革所蘊(yùn)含的組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，直擊當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)中存在的力量分散、銜接不暢等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，有利于加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步強(qiáng)化不敢腐的震懾，推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向縱深發(fā)展。

四、監(jiān)察法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，鞏固國(guó)家監(jiān)察體制改革成果，保障反腐敗工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)

國(guó)家監(jiān)察法的立法意義，就是要通過(guò)立法的方式賦予各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)相應(yīng)的職責(zé)權(quán)限，明確其職能，賦予相應(yīng)的調(diào)查手段和調(diào)查措施。

黨的十九大報(bào)告中明確指出：“制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施。”這是中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)定不移全面從嚴(yán)治黨的一個(gè)重要體現(xiàn)，更彰顯了中國(guó)共產(chǎn)黨理論自信、道路自信、制度自信、文化自信的底氣。國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，黨內(nèi)監(jiān)督已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全覆蓋，而依照行政監(jiān)察法的規(guī)定，行政監(jiān)察對(duì)象主要是行政機(jī)關(guān)及其工作人員，還沒(méi)有做到對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員全覆蓋。黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋，必然要求國(guó)家監(jiān)察全覆蓋。

2018年3月20日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》。由此，全面從嚴(yán)治黨、全面依法治國(guó)掀開(kāi)新的篇章。監(jiān)察法的制定出臺(tái)，使黨的主張通過(guò)法定程序成為國(guó)家意志，對(duì)于構(gòu)建集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察體制，具有重大而深遠(yuǎn)的影響，必將為反腐敗工作開(kāi)創(chuàng)新局面、為奪取反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利提供堅(jiān)強(qiáng)法治保障。監(jiān)察委履行職能，不是按照刑事訴訟法來(lái)行使偵查職能，也不是按照過(guò)去的行政監(jiān)察法行使一般意義上的調(diào)查職能，而是一個(gè)全新體制，需要行使比較全面的調(diào)查權(quán)，所以要賦予它有效履行職能的措施和手段，其中一個(gè)非常重要的調(diào)查措施就是留置。用留置措施取代“兩規(guī)”，意味著留置的審批權(quán)力是特定的，留置措施的期限是確定的，留置的條件也更加明晰。今后在什么情況下可以采取留置措施、留置的對(duì)象是誰(shuí)、留置的具體方式方法等，在立法中都作出了明確規(guī)定。

五、構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力

增強(qiáng)黨自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督。要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，健全黨內(nèi)監(jiān)督方式，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來(lái)，增強(qiáng)監(jiān)督合力。

“辦好中國(guó)的事情，關(guān)鍵在黨，關(guān)鍵在黨要管黨、從嚴(yán)治黨”。在中國(guó)，黨政軍民學(xué)，東西南北中，中國(guó)共產(chǎn)黨是領(lǐng)導(dǎo)核心，無(wú)論是健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系也好，還是深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，都必須在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。如何把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)等各種監(jiān)督更好地結(jié)合起來(lái)，真正發(fā)揮出作用，最重要的還是靠落實(shí)監(jiān)督制度。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，著眼于對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，規(guī)定巡視巡察、組織生活、考察考核、黨內(nèi)談話、述責(zé)述廉、個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告等監(jiān)督制度，只有靠制度才能更好地發(fā)揮監(jiān)督的威力。

監(jiān)督是利器。“工欲善其事，必先利其器。”巡視和派駐是監(jiān)督的兩大利器。只要發(fā)揮好利器的作用，發(fā)揮好利劍的威力，就一定能迎來(lái)黨風(fēng)正、民心順、事業(yè)興的美好未來(lái)。

作者系中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委員會(huì)黨校法學(xué)教研部教授，內(nèi)蒙古法學(xué)研究所所長(zhǎng)

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