數字政府背景下優化行政生態的理論與實踐基礎

舒潔

（西安市行政學院，陜西西安 710054）

當代著名行政學家里格斯于1961年發表了其代表性著作——《行政生態學》，在書中他借用了生態學的研究方法，考察了一國的行政與該國的社會環境關系，進而來分析研究發展中國家的公共行政問題。他認為，行政系統是與社會系統有著密切的聯系，受到特定環境因素的影響和作用，并不是孤立自我活動的系統，要與社會系統發生關系，進行能量變換。行政生態分析的根本目的就在于搞清行政系統怎樣與包括政治圈、經濟圈、文化圈在內的社會圈的能量變換中實現動態平衡。數字政府建設的核心目標在于推進以公眾為中心的公共服務, 提高管理效率，改善服務體驗，使成熟的公民社會與自組織主動參與政府事務并分擔責任貢獻力量來解決問題，最終面對眾多服務對象以及多樣、多元、多變的公共需求時，在內部和外部環境條件的不斷變化中，實地、及時、適時地調整行政方式、行政步驟、行政程序等，完成自我革命、自我革新，走向治理模式的現代化。

1 理論與價值的統一：以人民為中心的發展思想

習近平總書記在黨的十九大報告中指出:“必須堅持人民主體地位，堅持立黨為公、執政為民，踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標。”以數字政府為抓手優化行政生態是“以人民為中心”發展理念的生動實踐，蘊含了全新的改革追求和價值取向。

1.1 數字政府是以人民為中心發展思想的延伸

互聯網等數字信息技術的不斷進步使得開放、平等、共享的理念深入人心，體現的是“以人為本”的價值追求，也是新時代發展中以用戶體驗為核心的當代“群眾路線”。“治政之要在于安民，安民之道在于察其疾苦。”習近平總書記多次強調，“要把是否促進經濟社會發展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，作為改革成效的評價標準”。建設“數字政府”的根本目的，就是以人民為中心，樹立以“為民為本”和高效、服務、創新、共享的理念，聚焦企業和群眾辦事的“難點”、政務服務的“堵點”，以群眾辦事體驗為核心，從滿足人民群眾美好需要這一出發點和落腳點入手轉變政府職能，厘清行政工作職責和工作程序，把改革突破點推向離企業和群眾最近的地方，讓群眾和企業切身感受到信息化帶來的便利，實現公共治理價值的最大化，最終用老百姓的獲得感和幸福感作為衡量改革成敗的標準。以數字政府為抓手優化行政生態，要始終堅持“以人民為中心”這一根本理念為指引，用全新的視角、創新的方法、改革的思維模式進行理念重塑，使權力觀、發展觀、服務觀在內外社會技術環境的進步發展中達到自我凈化，最終完成服務型、創新型政府理念下的一場自我革新。

1.2 數字政府是優化配置職權的動態平衡系統

“權為民所用，利為民所謀。”數字政府堅持問題導向，從提高政府公共服務供給水平和制度供給的層面出發，秉持“人民中心發展觀”的服務理念，從與群眾和企業生產生活關系最緊密的領域和事項做起，通盤考慮重塑政府職權配置的科學化、政府權力運行的規范化、政府服務的高效化。因此，在具體的建設和運行中，是需要結合內外部環境從系統的角度計算和規劃政府的制度設計，規范公共政策制定和執行的可行性和操作性，實現高效率的公共管理和服務與多元主體協同共治的動態平衡。同時，在清晰的頂層制度設計下，數字政府通過政府組織優化與流程再造，數據共享來減時間、減環節、減流程，提升資源配置與服務效率，共同推動不同部門之間基于公共利益的有效協同合作，按照依法行政、明確政府整體權責邊界、權力運行科學化的目標要求，對政府治理中的政府職權、制度安排和權力運行結構進行再優化，朝著“放管服”改革縱深發展，構建一流“互聯網+政務服務”的新形態，進行螺旋式推動的動態平衡系統不斷邁進。

2 先進生產力的技術推動：大數據、云計算、移動互聯網為代表的信息技術

習近平總書記曾指出：“信息技術創新日新月異，數字化、網絡化、智能化深入發展，在推動經濟社會發展、促進國家治理體系和治理能力現代化、滿足人民日益增長的美好生活需要方面發揮著越來越重要的作用。”隨著信息技術的發展，互聯網的便捷性、敏捷性、豐盛性、集成性日益凸顯，云計算、大數據、人工智能等前沿技術的應用，開啟了數字政府的“指尖計劃”。以互聯網為主的新技術在經濟、社會生活方面的擴散、應用、融合，本質上是推進傳統產業的在線化、數字化、智能化，經濟社會各領域連接共享，提升傳統產業的生產力和創新力，解放生產力，進一步提高政府數字化水平，為政府數字化與變革帶來了新動力，助推數字政府建設。

大數據模糊了因果關系，利用數據之間的相關性作預測、預警，反映海量數據中隱藏的各種趨勢，分析挖掘數據價值，對政府科學決策產生革命性影響，在客觀上大數據已經成為政府治理生態的關鍵要素，重塑和改造著政府的外部生態系統；云計算，讓過去稀缺的計算資源成為像水、電、煤一樣的公共資源，大幅度地可縮減成本、時間，成為數字政府必備的基礎設施；移動互聯網則改變人機交互的方式，極大地改善數字政府的用戶服務體驗。

通過新一代信息技術的廣泛應用，不斷打破時間和地域上的限制，政府所處的內外行政生態環境正隨著技術的發展進步而發展變化。因此，面對動態多變的外部環境，政府要秉持開放、包容的態度，通過實時、適時調整行政方式、履職步驟來適應和回應因內外環境變化所帶來的多樣、多變的公共需求，以滿足多元服務對象的諸多需求，也促使政府治理工具和技術手段更加專業化、智能化、高效化，從而實現公共管理與服務的智能化、精準化、共享化，不斷促進政府治理模式現代化。

3 重塑政府和市場關系的內在要求：深化“放管服”改革

在中國特色社會主義進入新時代的歷史轉折時期，公眾更加需要一個善治、開放、擔當、包容、前瞻、有為、具有強大學習力和持續創新力的政府，來面對新挑戰和解決新矛盾。因此，黨的十九大報告指出要建設“數字中國”，“提高社會治理智能化水平”，從而“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式，增強政府公信力和執行力，建設人民滿意的服務型政府”。

在“簡政放權”“創新監管”的大背景下，建設數字政府和推行數據政務迎來了新的發展機遇，增強“公信力”“執行力”既要求政府提高和保障治理效能，又要體現政府治理的公共價值，在技術快速迭代升級的環境中達到工具理性和價值理性的動態平衡。習近平總書記在中共中央政治局第二次集體學習時強調，要“建立健全大數據輔助科學決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創新”。同時又進一步指出，要“善于獲取數據、分析數據、運用數據，是領導干部做好工作的基本功”。

因此，在轉變政府職能和提高政府治理能力的新要求下，在因技術升級而引發的生產力變化，以體量日益壯大、結構日趨復雜、開放日漸擴大為特點的經濟社會體系調整，面對涌現出的新產業、新業態、新模式，如何滿足人民群眾日益多樣和個性化的美好生活需求，是數字政府建設需要思考的問題。所以，為了適應政府和市場關系重塑的內在要求，需要將互聯網技術和服務優勢結合起來，將打造“數字政府”與深化“放管服”改革緊密結合起來，使優勢資源與人民群眾最迫切的需求之間產生化學反應，進一步消除信息壁壘，堅持問題導向，簡化優化辦事流程，推進線上線下全融合，提供渠道多樣、簡便易用的政務服務，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預，放活微觀主體，創新和完善事中事后監管，提高政府服務效能，讓百姓獲得感和幸福感成色更足。這既是當下政府變革的必然選擇與實現路徑，又是建設法治政府、責任政府、透明政府、高效政府和服務型政府的重要環節。