濟寧市基層治理路徑問題研究
——以汶上縣為例

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中共汶上縣委黨校

習(xí)近平總書記在蘭州調(diào)研時指出，基層工作很重要，基礎(chǔ)不牢，地動山搖。各位基層的黨員干部要重視基層工作，大膽創(chuàng)新，善于抓基層治理，敢于抓基層治理，啃下基層治理中的“硬骨頭”，打通服務(wù)群眾的“最后一公里”。

基層直接面對的服務(wù)對象是咱們的老百姓，問題繁雜頭緒多。諸如部分基層組織機構(gòu)不健全，功能定位不準(zhǔn)確，作用很難奏效；部分基層干部不想為、不愿為、不敢為，“小腐巨貪”現(xiàn)象時有發(fā)生等等。習(xí)近平總書記指出：“推動社會治理重心向基層下移”。這就需要構(gòu)建委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體制，清除基層治理的弊病，提升基層干部的本領(lǐng)，把黨的“聲音”傳遞到“最后一公里”。

一、基層治理的重要意義

(1)加強基層治理是實施鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。黨的十九大報告指出，要強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，培養(yǎng)造就一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的“三農(nóng)”工作隊伍。農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，關(guān)鍵在人，在這個意義上講，鄉(xiāng)村振興如期實現(xiàn)的著力點是加快建設(shè)“人的新農(nóng)村”。要培養(yǎng)造就適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、新興產(chǎn)業(yè)振興、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)要求的三農(nóng)工作隊伍和新型職業(yè)農(nóng)民，提升職業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)把職業(yè)出口關(guān)。因此，增強鄉(xiāng)村內(nèi)生治理能力是鄉(xiāng)村振興和保證鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。要尊重客觀規(guī)律，尊重每個鄉(xiāng)村的特征，凸顯村民的主體地位，通過制度創(chuàng)新、機制創(chuàng)新，讓村民主動參與到鄉(xiāng)村建設(shè)當(dāng)中來，尤其是青年人參與到鄉(xiāng)村振興中來。汶上縣委縣政府實施人才集聚“5135”和“中都集賢”人才工程，發(fā)揮汶上博士智庫聯(lián)盟作用，推動“人才飛地”建設(shè)，建立柔性引才機制，加大“高精尖”人才引進(jìn)力度。對接各類人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽，采取項目合作、技術(shù)入股等方式，引進(jìn)人才團隊、核心技術(shù)，形成“引進(jìn)一個人才、聚集一個團隊，培育一個企業(yè)、帶動一個產(chǎn)業(yè)”的鏈?zhǔn)叫?yīng)。郭樓鎮(zhèn)柔性引進(jìn)人才簽約暨青島農(nóng)業(yè)大學(xué)社會實踐基地揭牌成立，校地雙方深入廣泛交流，促進(jìn)科研成果轉(zhuǎn)化，共同促進(jìn)和繁榮鄉(xiāng)村振興事業(yè)。

(2)基層治理的好壞直接關(guān)系著人民群眾的切身利益，關(guān)系著國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的實現(xiàn)。良好的社會治理是人民美好生活的重要組成部分，新時代社會主要矛盾發(fā)生了轉(zhuǎn)化，這種轉(zhuǎn)化深刻表明我國人民日益增長的美好生活的需要日趨多樣化，多層次、多方面，不只對衣食住行等物質(zhì)產(chǎn)品的質(zhì)量要求更高，對教育醫(yī)療養(yǎng)老等公共福利保障也提出了更高的要求，對藍(lán)天綠水清新的空氣幽美的環(huán)境要求也越來越強烈，而且對民主法治公平正義安全的要求也更加的突出。“上面一根針，下面千條線”，基層作為聯(lián)系服務(wù)群眾的“最后一公里”，必須確保“打得開，暢得通”。新時代，基層治理內(nèi)容繁雜，面臨諸多的難題，諸如個別基層官員行政長官意識強烈，“我就是法”的戾氣不時冒出來，基層治理行為的民主化和法治化相對缺失；人民為中心的主體思想在基層治理中“缺席”，發(fā)展為了人民，發(fā)展成果由人民共享，發(fā)展依靠人民，但是基層治理中，人民參與的積極性不高，需要“建章立制”，完善激勵機制，建立鄉(xiāng)村治理老百姓的“建議周”、“建議月”、“鄉(xiāng)村話治理”，集中民智民意，形成鄉(xiāng)村治理合力，發(fā)揮最大“公約數(shù)”。

我國城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，大量農(nóng)村人口外出尋找就業(yè)機會，留在農(nóng)村的大多是留守的老人、婦女和兒童。這就導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展活力不足，產(chǎn)業(yè)空白，基層社會中的教育投資、環(huán)境污染治理，道路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及侵害“弱勢群體”正當(dāng)權(quán)益偶有發(fā)生等問題有待解決。啃掉基層治理中的“硬骨頭”，將矛盾和糾紛“化解在基層”，事關(guān)國家的長治久安，這既需要基層領(lǐng)導(dǎo)干部的勇氣和遠(yuǎn)見，需要社會治理的技術(shù)和智慧，更需要多元主體的參與。

二、基層社會治理中存在的主要問題

(1)基層社會內(nèi)生動力“先天不足”。當(dāng)前，人民對美好生活的向往更加凸顯時代性。在市場化的大背景下，基層社會普遍面臨動力不足的困難境地。青壯年人才大量涌向城市，基層人才“青黃不接”，“招才引智”更是難上加難。城鄉(xiāng)差距逐步拉大，影響著基層社會自身發(fā)展。面對挑戰(zhàn)，基層治理難以有效組織和動員內(nèi)生性的發(fā)展資源，特別是農(nóng)業(yè)為主，現(xiàn)代化發(fā)展比較滯后的地區(qū)，其均衡能力顯得更是“先天失調(diào)”。基層治理主要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村基層組織接受國家的惠農(nóng)政策和項目，而在培育鄉(xiāng)村自身發(fā)展動力上，卻顯得力不從心，在組織和協(xié)調(diào)內(nèi)生發(fā)展實踐中，也未顯示出足夠的有效性。來自基層的一份調(diào)研報告顯示，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理調(diào)研的過程中，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)存在的主要問題還是干部隊伍整體水平偏低，高質(zhì)量的優(yōu)秀年輕干部“請不來、留不住”，影響著基層治理水平的有效提升，說到底，還是“人的問題”。

(2)基層社會共識基礎(chǔ)的削弱問題。讓社會關(guān)系和諧，社會秩序穩(wěn)定，是基層社會治理的重要目標(biāo)。而達(dá)成社會共識，對建設(shè)和諧平安基層(鄉(xiāng)村)社會意義重大。農(nóng)民從事不同的職業(yè)，經(jīng)濟收入以及階層差異，文化和價值觀多樣，往往使得基層社會共識削弱，基層治理形成比較一致的目標(biāo)難度更加大。在社會的轉(zhuǎn)型期，原有的城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)正在逐步瓦解，導(dǎo)致新的利益群體和階層產(chǎn)生，各種利益訴求便不斷的涌現(xiàn)，這些問題的解決既缺少制度規(guī)范，也缺乏有效的實際經(jīng)驗，使得一些矛盾遲遲不能解決。同時，隨著經(jīng)濟發(fā)展的進(jìn)一步加快，涉法涉訴、征地拆遷、安置補償、教育公平，民生保障等問題不斷增多，這些矛盾和糾紛涉及人民群眾的切身利益，并且難以在短時間內(nèi)輕易化解，這給基層社會治理提出了難題，也給社會安全穩(wěn)定埋下了隱患。

三、突破基層治理困境的路徑構(gòu)建

2019汶上縣政府工作報告提出，要實行領(lǐng)導(dǎo)干部公開接訪和包案制度，完善社會矛盾排查化解機制，推廣“四制融合”治理模式，打造新時代“楓橋經(jīng)驗”汶上樣板。

“楓橋經(jīng)驗”的核心內(nèi)容指的是在基層社會管理中充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢，依靠基層組織和廣大群眾，就地解決當(dāng)?shù)匕l(fā)生的各種矛盾、化解糾紛，最大限度地把問題解決在萌芽狀態(tài)。2003年，習(xí)近平總書記不斷對堅持和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”作出重要指示，提出“把學(xué)習(xí)推廣新時期‘楓橋經(jīng)驗’作為加強社會治安綜合治理的總抓手”，使“楓橋經(jīng)驗”在新的歷史條件下創(chuàng)新發(fā)展有了更加深厚的社會影響和長久的生命力。“楓橋經(jīng)驗”是基層干部群眾的創(chuàng)造，也是我們黨探索社會主義建設(shè)規(guī)律和黨的執(zhí)政規(guī)律的一面旗幟。

(1)要打造千千萬萬個堅強的農(nóng)村基層黨組織，培養(yǎng)千千萬萬名優(yōu)秀的農(nóng)村基層黨組織書記。建立以基層黨組織為領(lǐng)導(dǎo)、村民自治組織和村務(wù)監(jiān)督組織為基礎(chǔ)、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民合作組織為紐帶、其他經(jīng)濟社會組織為補充的村級組織體系。村黨組織全面領(lǐng)導(dǎo)村民委員會及村務(wù)監(jiān)督委員會、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民合作組織和其他經(jīng)濟社會組織。汶上縣堅持把建設(shè)過硬支部作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略(基層治理)的“衣領(lǐng)子工程”，著眼支部政治功能、服務(wù)功能“兩提升”，下活帶頭人、組織力、民主化“三盤棋”，進(jìn)一步增強和鞏固了農(nóng)村黨支部在鄉(xiāng)村振興(基層治理)中的戰(zhàn)斗堡壘作用。注重從致富能手、退伍軍人、專業(yè)合作社領(lǐng)辦人中選拔優(yōu)秀人才；著力實施“頭雁工程”，推行村干部任期實事承諾考核制度、坐班督導(dǎo)制度，加強對村黨支部書記的激勵考核、管理監(jiān)督；舉辦鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略(基層治理)專題培訓(xùn)班，對505個村(社區(qū))黨組織書記、村委會主任進(jìn)行專題培訓(xùn)。健全村級重要事項、重大問題由村黨組織研究討論機制，全面落實“四議兩公開”。楊店鎮(zhèn)袁莊村的“互聯(lián)網(wǎng)+大喇叭”，讓黨務(wù)村務(wù)公開，密切黨群干群關(guān)系；白石鎮(zhèn)在基層治理中充分借助“五老組織”的力量，有力推動“和諧寨子”社區(qū)建設(shè)，被評為山東省“基層治理十大經(jīng)典案例”。

(2)發(fā)揮黨員在基層治理中的先鋒模范作用。黨員干部在基層治理中發(fā)揮著至關(guān)重要的關(guān)鍵作用。黨的路線方針政策需要各級黨組織尤其是基層黨組織和廣大黨員干部去宣傳、去貫徹、去執(zhí)行、去落實。在基層治理中，黨員干部要帶頭宣傳、帶頭參與、帶頭推動、帶動示范，發(fā)揮好黨員干部的先鋒模范作用，把黨和政府推動鄉(xiāng)村治理的決策部署變成群眾的自覺行動，深入開展黨員聯(lián)系農(nóng)戶、黨員戶掛牌、承諾踐諾、設(shè)崗定責(zé)、志愿服務(wù)等活動，更好地發(fā)揮黨員干部聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，帶動群眾全面參與基層治理。

(3)推進(jìn)法治鄉(xiāng)村建設(shè)。加大普法力度，增強農(nóng)村基層干部法治觀念和法治為民意識，提高農(nóng)民法治素養(yǎng)。通過開展法治競賽、放映法治電影、組織法治文藝節(jié)目表演、利用門戶網(wǎng)站進(jìn)行宣傳等“接地氣”的方式，增強普法工作的吸引力。在法律服務(wù)方面，健全農(nóng)村公共法律服務(wù)體系，加強對農(nóng)民的法律援助和司法救助。推動實現(xiàn)法律援助在鄉(xiāng)村的全覆蓋，增強法律服務(wù)工作的主動性，使村民“找得到法”“用得到法”“信得過法”。

(4)提升鄉(xiāng)村德治水平。一是建立德治示范村，積極宣傳鄉(xiāng)村正能量、道德模范，發(fā)揮典型的示范帶動作用，營造良好的向上向善氛圍。二是在新時代背景下，要將社會主義核心價值觀與鄉(xiāng)村熟人社會蘊含的道德規(guī)范進(jìn)行有效融合發(fā)展，完善和修訂村規(guī)民約，賦予其新時代的德治內(nèi)涵，引導(dǎo)村民向上向善、孝老愛親、重義守信、勤儉持家。

(5)健全鄉(xiāng)村矛盾糾紛調(diào)處化解機制。一是探索建立“互聯(lián)網(wǎng)+網(wǎng)格管理”服務(wù)管理模式，提升鄉(xiāng)村治理智能化、精細(xì)化、專業(yè)化水平。二是注重心理服務(wù)體系建設(shè)。廣泛開展平安教育和社會心理健康服務(wù)、婚姻家庭指導(dǎo)服務(wù)。

注釋：

①中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強和改進(jìn)鄉(xiāng)村治理的指導(dǎo)意見》.