江蘇淮安市淮安區城市管理的實踐考察

■林華東 熊占林 謝 雨 劉玉榮/.淮陰師范學院法政學院；.政協淮安市淮安區委員會

一、研究背景與問題提出

2013年3月8日上午，中共中央總書記、中共中央軍委主席習近平來到江蘇代表團，和代表們一起審議政府工作報告。審議結束后，習近平總書記叮囑全國人大代表、淮安市委書記姚曉東：“淮安人杰地靈，是周總理的家鄉，把周總理的家鄉建設好有象征意義。”黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視城市管理工作，從目標理念、隊伍建設等方面，全面論述了城市規劃、建設與管理的理念與戰略，并多次作出重要批示和指示，為新時期城市管理工作指明了方向。黨的十八屆三中、四中全會均部署“理順城管執法體制，提高執法和服務水平”。2015年12月24日，中共中央國務院印發《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》（中發〔2015〕37 號，以下簡稱《指導意見》），全面分析了當前城市管理工作中存在的問題，明確了改革思路和要求，部署了改革主要任務，為城市管理走向城市治理提供了路線圖和時間表。為了把總理家鄉建設好管理好，筆者帶領研究團隊對淮安區城市管理工作進行了實地調研，冀希為城市治理研究提供實踐樣本。

二、淮安區城市管理運行現狀及成效

淮安區，隸屬于江蘇省淮安市，由原縣級淮安市更名而來，是周恩來總理的出生地，是國務院首批命名的全國歷史文化名城。截至2019年，淮安區常住人口為114.37萬人，管轄面積1452平方公里。明清兩代是漕運總督部院所在地，曾與蘇州、杭州、揚州并稱為大運河沿線上的“四大都市”。淮安區自古人杰地靈，是全國四大菜系之一的淮揚菜系的發源地。

（一）淮安區城市管理運行現狀

1、完善功能配套

淮安區突出規劃引領，堅持建管同步，扎實推進全區50個老舊小區、34條后街背巷改造，新改建西城花苑、衛生巷等公廁18座，優化提升農貿市場、市民服務廣場、停車場功能，新增停車泊位9處955個以上，保證車輛停車有序；實施道路申通工程，累計打通斷頭路6條，市政道路19條竣工通車。加大園林綠化投入力度，投入4.6億元新增綠化面積154.28萬平方米。

2、強化綜合整治

實施“兵團”式拆違戰，共計拆除城區違法建設1843戶5.9萬平方米；實施“巡邏隊”式突擊戰，組織10個巡邏隊，主要攻克零星的流動攤點，取締流動攤點1500余處；實施“班組”式的陣地戰，主要實施網格化管理，落實責任包干，整改商品外溢、內店外開等行為1500余起。

3、推進創新創優

推進“小區物管進社區”，先后創成市級優秀小區6個、平安小區20個，創建省市各類示范街區4個，創建市級示范路1條。安裝機動車禮讓行人電子監控系統15處，增設違停自動抓拍系統55處，在城區20余處重點路口均設置了語音提示系統，安裝了15處人臉識別曝光系統，通過警示極大提高了行人與非機動車遵守交通規則的自覺性。

（二）淮安區城市管理實際成效

淮安市淮安區區域面積廣、人口多，市容秩序管理難度較大，通過建立督查考核機制、數字城管平臺，取得了明顯成效。

1、建立了督查考核機制

為了解決“九龍治水”，建立無縫隙管理體制。淮安區政府研究決定，成立區城市管理委員會，區長任主任，常務副區長和區人大副主任擔任常務副主任。下設辦公室，抽調人員集中辦公，具體負責城市管理目標管理等日常工作。每年初，以區政府辦名義印發《淮安區城市管理考核辦法》，日常考核由區城管辦負責，區監察局、督查辦參與，并邀請區人大代表、政協委員和市民代表參加，將全區城市管理職能部門分“四級五類”考核。對交辦未整改的除扣分通報外，由新聞媒體跟蹤曝光；輿論監督仍不整改，由監察部門問責。

2、實行了“網格化”管理

研究制定出臺了《淮安市淮安區城市管理網格化工作實施方案》，以“合理劃格、分類定責，統一指揮、條塊聯動，方便群眾、服務社會”為原則，共劃分一級網格3個，二級網格38個，每個網格都確定了責任人，并將網格責任人管理范圍和責任區進行了公示。

3、推行了數字化城管

淮安市淮安區數字化城管平臺，以5大類城市管理部件和6大類城市管理事件為管理對象，采用數字化信息技術，及時發現問題、快速處置問題、便于公眾監督，實現了城管、交通、環保等15個職能部門實現協同治理。目前，淮安市淮安區數字化城管平臺每天處理案件量達150余件，月辦結率98%以上。

三、現存困境及成因分析

隨著城市化進程的深入推進，城市規模不斷擴張所引發的城市問題日益顯現，城市交通堵塞、環境污染等現象給城市管理帶來新挑戰，官僚制城管體制不能適應城市日益發展需要。淮安區城市管理雖然取得了明顯成效，困境也日益凸現。

（一）基礎設施不足、缺乏統一決策機制

淮安區城市基礎設施和公共服務設施布局不合理，仍然不能滿足社會公眾對美好生活的需求。主要表現為農貿市場、城市客廳、公共停車場等缺位較多；道路改造滯后，斷頭路、決頭路較多；城區道路和綠化養護機械化作業程度不高。從客觀上來講，是受財政資金制約，欠賬多需要投入面廣量大；從主觀上來分析，由于城市規劃、建設、管理、運營出現斷裂現象。

（二）職責交叉不清、缺乏高位協調機制

由于區級管理部門較多，職能分散交叉，缺乏高位協調機制，造成資源重復浪費。淮安區分別由城管局、住建局、生態環境局、水利局等近15個職能部門分別負責相關領域管理，各職能部門協同合作不暢。

（三）隊伍素質不高、缺乏培訓交流機制

淮安區城管現有人員是2001年組建時招錄，10多年基本沒有流動或補充，導致人員結構老化、數量不足，積極性不高，只好大量招聘協管員，人員素質參差不齊，且協管員和環衛工工資普遍很低，根本留不住人，人員流動性很大。

四、完善淮安區城市管理路徑選擇

黨的十九大報告作出了科學論斷：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”報告還明確指出：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在法治、安全、生活環境等方面的要求日益增長。”城市是市民重要的的棲息之地，也是現代城市政治、經濟、文化的中心，良好的城市環境是人民美好生活的基本保障。習近平總書記于2018年11月6日-7日在上海考察時強調“城市治理是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。一流城市要有一流治理，要注重在科學化、精細化、智能化上下功夫。”只有堅持“高效化、精細化、數字化、全民化”城市管理目標，才能把淮安區管理好。

（一）完善機制體制、推進城市管理高效化

按照“重心下移、屬地管理”原則，在城區內街道設立城管辦，區城管局按街道設置中隊，城管人員實行“區屬街管”派駐到各街道，日常管理由街道統一指揮調度，業務工作受區城管局領導，中隊負責人調整需征求所在街道黨工委意見。加強城管執法信息共享、違法案件移送、行政執法協助等機制建設。探索建立城管+公安聯勤聯動機制，預防暴力抗法；健全城管執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，人民法院加大城管案件執行力度。

（二）練好繡花功夫、推進城市長效管理精細化

借鑒“河長制”，實行“路長制”。學習“河長制”的管理經驗，采取“分片包干負首責”的“責任田式”管理，將政府管理和公共服務導向精細化，通過跟網格化管理結合，明確責任片區。各級“路長”在城市管理過程中體現繡花般“按圖施策”的作風。社區主要負責人為首席“路長”，在主次干道醒目位置樹立“責任牌”，標明其姓名、職務和聯系電話，主要負責掛鉤街道的環境衛生、車輛停放秩序等監管職能。責任牌上設置二維碼銘牌，銘牌與數字城管平臺相連接，市民群眾可通過掃碼舉報街道臟亂差問題，由平臺將問題直接交辦首席“路長”，并將整改結果實時反饋至城管平臺，實現管理精細化。

（三）建設智慧城管、推進城市管理數字化

以數字化城管平臺建設為依托，依靠大數據分析，綜合利用各類監測監控手段，強化視頻監控、環境監測、交通運行等城市運行數據的綜合采集和管理分析。基于云計算，通過智能技術的應用實現對數據的存儲、計算與分析，并通過人的“智慧”參與，提升決策支持和應急指揮的能力。同時，將誠信評價納入公共管理系統，通過數字化城管平臺自動記錄和即時統計功能，開發對轄區內單位和個人的社會信用評價系統，自動生成有關單位和個人誠信記錄，倒逼公眾自覺遵守城市管理各項規定。

（四）激勵公眾參與、推進城市管理全民化

通過拓展城市管理服務平臺應用，利用微信公眾號、官方微博，或者研究開發APP應用軟件，能夠讓市民隨時隨地獲取城市管理相關信息，第一時間發現、上傳身邊違法行為，更加便捷地享受城市管理地圖等城市服務，每位市民都可通過智能手機直接參與舉報、咨詢、建議和挑刺，激發市民參與熱情。發揮好“12345”服務熱線職能，由區城管辦直接交辦，為市民提供城市問題“一站式”解決方案，避免推諉扯皮現象，提高市民的“參與感”與“獲得感”。并根據《江蘇省城市市容和環境衛生管理條例》的規定，對市民舉報進行獎勵，經費納入區財政預算。獎勵情況次月初進行統計并在微信公眾平臺上公示。全年累計舉報有效案件排名前3名的，另可獲400元、300元、200元的話費充值獎勵。

（五）強化隊伍建設，推進政府投入的規范化

建立行之有效的人員交流與補充機制，區組織人事部門幫助選拔精通法律善于管理的專業高層次人才充實到城管隊伍，區城管部門加大在崗培訓力度，提升城管執法管理水平；區財政部門在加大農貿市場、停車場等城市基礎設施的經費投入力度的同時，還要加大城管人員經費投入，提高城市管理協管人員和環衛工人的工資待遇，建立素質提升培訓機制、工資福利待遇定期增漲機制，切實將人才招得進、用得好、留得住。