淺析設區市立法權限與地方特色問題

陳 航

江西師范大學2018級憲法學與行政法學碩士研究生

一、問題的提出

2015年3月新修改的《立法法》不僅將立法主體擴大至設區市，也規定了設區市在與上位法不抵觸的情況下，只能在“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面”制定地方性法規，如果法律另有規定，則從其規定。修改后的《立法法》賦予設區市在特定事項享有立法權，為地方經濟社會發展提供了有效的立法保障。但在立法實踐中，不少設區市拿不準具體的范圍，出現了怕立法、難立法、少立法的問題，依舊靠著行政管理手段解決問題，與賦予設區市立法權的初衷背道而馳，或者是立法難以凸顯地方特色，難以解決實際問題，不能很好發揮地方立法的補充作用。以上種種問題，都制約了立法權的有效行使，不能充分發揮立法的引領和推動作用，為此，研究設區市立法權限和地方特色具有強烈的現實意義。

二、明確立法權限，確保立法事項符合法律規定

《立法法》所規定的設區市立法范圍是給設區市立法工作的“緊箍咒”，設區市不僅應在規范事項內行使立法權，更應充分有效合適地行使立法權。但因法律條文本身的不確定性和模糊性，也給設區市立法部門對立法權限的理解帶來的挑戰。明確立法權限，一方面有利于避免重復立法，設區市立法是對上位法的補充和細化，若缺乏具體的權限范圍，就容易造成不同層級立法機構之間界限不清、權限不明，設區市立法沒有針對性，出現重復立法的現象；另一方面，有利于提高設區市服務水平和管理能力，促使設區市立法機關正確履行職權，提高當地法治水平，用立法保障經濟社會發展，也極大防止了當地政府部門突破上位法的權限，用立法手段達到地方保護主義的目的。

因此，提高設區市立法質量有必要明確立法權限。一是明確不與上位法抵觸的條件，上位法包括憲法、法律、行政法規及本省、自治區的地方性法規，這些法對于設區市而言，已經設定了法律責任條款，規定了承擔義務者和權利人的范圍、條件和內容，明確了特定術語的外延與內涵，限定了行政主體及其職責范圍。設區市在立法中就不能隨意擴大、縮小或者變更上位法的內容，應深入研究上位法的規定，設區市是否可以另行規定，否則就可能與上位法相抵觸，比如某部法律規定對隨意排放污水的行為人最高處罰500元，設區市在立法時就不能規定處罰1000元，隨意增加違法行為人的義務。二是明確立法權限范圍，在城鄉管理和建設方面，范圍最廣，內容最多，包含城鄉規劃，城鄉基礎設施建設、城鄉環境衛生、園林綠化等公共事業、城鄉公共秩序管理，甚至包括城鄉人員、組織的管理，這一界定應作擴大解釋，以便通過法治方式推動設區市城鄉一體化建設，推動我國城鎮化的發展；在環境保護方面，應參照《環境保護法》的規定，包括大氣環境、土壤環境、水環境、海洋環境、生物環境等，也可以對社會環境就比如城市噪音、“三廢”處理等問題進行立法約束；在歷史文化保護方面，一些設區市是歷史文化名城，文化資源豐富，更需要通過立法保護好這些資源，包括物質文化遺產、非物質文化遺產、文物、少數民族風俗習慣等。三是加強與上級人大及其常委會的溝通協調，在遇到難以確定的事項時，及時向上級匯報請示，尋求良好的解決方案。

三、凸顯地方特色，服務地方經濟發展

凸顯地方特色是設區市立法所要追求的重要目的，也是地方立法的客觀要求。我國疆域遼闊，各地經濟社會水平和發展情況參差不齊，通過賦予設區市立法權，使地方因地制宜、隨機而動解決各自的困難和問題，地方特色越突出，越能有效解決本地實際問題，越能反映出立法質量的水平。不僅應當明顯區別于上一級立法機關的立法內容、立法形式、立法目的，更應要充分反映和作用于在本地經濟、政治、社會、文化、風俗、習慣等因素，有效服務于本地的經濟社會發展和社會民眾的日常需要。同時，設區市立法不應直接照搬或者重復上位法的規定，更應當注重補充和細化，在當地經濟社會和社會民眾急需但上位法又沒有作出規定時，也應該大膽立法，創新性提出立法解決方案，解決實際問題。

地方特色主要體現在兩方面，一是與中央立法相比，設區市立法在立法形式上不要求體例完整，應當根據實際情況，“成熟幾條制定幾條”，突出“少而精”，針對性解決本地問題，比如南昌市針對電動自行車在路上橫沖直撞、與機動車搶道、闖紅燈、隨意變道的亂象，就制定了《南昌市電動自行車管理條例》，提升了城市形象，解決了城市發展過程中的頑疾。二是與同位階的其他設區市立法相比，在內容、形式、側重點上都有所不同，比如《商洛市住宅物業管理條例》和《溫州市物業管理條例》都是調整本地物業管理服務合同關系的地方性法規，兩者內容就有所不同，前者不僅創設了如物業管理委員會、物業管理聯席會議、專項維修金的應急使用、物業服務企業考核信用評價體系等五項新的機制，還明確了“行業管理+屬地管理+綜合管理”的物業行政管理體系，重點規范物業公司的行為，而后者重點規范業委會的行為，針對小區業委會存在資金“公款私存”、換屆后財務憑證長期不移交、財務混亂等問題提出具體的解決對策，通過不同的方式保障業主的權益，解決物業管理矛盾與糾紛。三是防止過度創新，凸顯地方特色應當與當地經濟社會發展水平相一致，與當地實際情況相符合，不能為了特色而特色，缺乏實用性，反而浪費了立法資源。

四、結語

明確立法權限、凸顯地方特色是設區市在立法過程應當著重注意的兩個問題，這兩個問題處理得得當與否，考驗著立法者的智慧和能力，也可以反映出當地立法水平和立法質量。隨著立法理論和實踐的不斷深入，設區市立法質量也會不斷提高。