蘇州市保護(hù)歷史文化名城之地方立法評(píng)價(jià)與創(chuàng)新

趙杰宏 常熟理工學(xué)院馬克思主義學(xué)院 江蘇常熟 215500

1982年2月15日首批國(guó)家歷史文化名城有24個(gè)，蘇州名列其中。1986年12月8日第二批國(guó)家歷史文化名城有38個(gè)，常熟名列其中。蘇州是吳文化的發(fā)祥地,傳統(tǒng)文化積淀深厚。當(dāng)前，不管是蘇州還是常熟，民眾對(duì)歷史文化名城保護(hù)的認(rèn)識(shí)有了明顯提升，一些破壞歷史文化名城保護(hù)的行為得到了有效制止與防范。但是，蘇州與常熟的歷史文化名城保護(hù)仍然面臨著一些問(wèn)題，通過(guò)制定和完善各項(xiàng)法規(guī)和規(guī)定，將歷史文化名城保護(hù)的主要內(nèi)容和措施固定下來(lái)，為保護(hù)提供法律保障。

一、蘇州市保護(hù)歷史文化名城之既有立法

《立法法》修改前，蘇州市享有地方性法規(guī)與政府規(guī)章的制定權(quán)。《立法法》修改后，蘇州市作為設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)。常熟市作為縣級(jí)市，既不是較大的市也不是設(shè)區(qū)的市，不享有地方性法規(guī)與政府規(guī)章的制定權(quán)。因而，蘇州市立法機(jī)構(gòu)制定保護(hù)歷史文化名城的法律性文件時(shí)要統(tǒng)籌兼顧蘇州與常熟兩個(gè)歷史文化名城。蘇州市在立法位階中的地位都是較低的。制定蘇州市保護(hù)歷史文化名稱的法律性文件必須是在上位法既有的框架內(nèi)進(jìn)行。

蘇州市人大常委會(huì)制定的規(guī)范性文件有《蘇州市國(guó)家歷史文化名城保護(hù)條例》、《蘇州市風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《蘇州市地名管理?xiàng)l例》、《蘇州市昆曲保護(hù)條例》、《蘇州市古建筑保護(hù)條例》、《蘇州市古樹(shù)名木保護(hù)管理?xiàng)l例》、《蘇州園林保護(hù)和管理?xiàng)l例》等。《蘇州市國(guó)家歷史文化名城保護(hù)條例》是《立法法》修改后蘇州市立法機(jī)構(gòu)制定的第一個(gè)關(guān)于歷史文化保護(hù)的地方性法規(guī)。該條例從保護(hù)規(guī)劃、保護(hù)內(nèi)容和要求、保護(hù)措施、法律責(zé)任等方面作了具體規(guī)定。《蘇州市風(fēng)景名勝區(qū)條例》使面積達(dá)836平方公里的風(fēng)景名勝區(qū)域有了“護(hù)身符”，這一于省內(nèi)率先推出的地方性法規(guī)有著鮮明的蘇州特色。《蘇州市地名管理?xiàng)l例》明確規(guī)定了蘇州實(shí)行吳文化地名保護(hù)名錄制度，由市地名主管部門制定吳文化地名評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，以保證吳文化地名充分使用、傳承。《蘇州市昆曲保護(hù)條例》明確了昆曲藝術(shù)的保護(hù)對(duì)象為昆曲傳統(tǒng)場(chǎng)上藝術(shù)，昆曲傳統(tǒng)表演技藝，與昆曲相關(guān)的傳統(tǒng)習(xí)俗、藝術(shù)樣式和制作技藝。就《蘇州市古建筑保護(hù)條例》來(lái)說(shuō)，古建筑是指尚未公布為文物保護(hù)單位的建筑物、構(gòu)筑物，包括建于1911年以前，具有歷史、科學(xué)、藝術(shù)價(jià)值的民居等構(gòu)筑物及建于1949年前，具有重要紀(jì)念意義、教育意義的建筑。《蘇州市古樹(shù)名木保護(hù)管理?xiàng)l例》明確了古樹(shù)名木主管部門及其職責(zé)，保障了管護(hù)經(jīng)費(fèi)，對(duì)損害古樹(shù)名木的處罰更為嚴(yán)格和具體，從而加強(qiáng)了對(duì)古樹(shù)名木保護(hù)管理的力度。

二、蘇州市保護(hù)歷史文化名城之地方立法評(píng)價(jià)

上述規(guī)范性文件中有幾條原則是貫徹立法始終的。一是歷史文化名城立法不同于歷史文化名城保護(hù)規(guī)劃。地方性立法應(yīng)明確適用范圍、執(zhí)法主體、機(jī)構(gòu)職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)、法律責(zé)任等，而不能有很多描述性的概念和規(guī)劃。立法語(yǔ)言上遵循立法技術(shù)規(guī)范的要求，采用行為模式加法律后果的表達(dá)方式。二是突出保護(hù)的重點(diǎn)和蘇州市的特色。歷史文化名城保護(hù)的內(nèi)容很多，有物質(zhì)空間的，如歷史建筑，有非物質(zhì)空間的，如非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。保護(hù)規(guī)劃確立的保護(hù)框架基本涵蓋了歷史文化名城保護(hù)的方方面面。面對(duì)如此眾多的內(nèi)容，在立法上如何突出重點(diǎn)、突出蘇州市的特色，既全面規(guī)定歷史文化名城保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容，又重點(diǎn)關(guān)注特定的保護(hù)對(duì)象，還要深入的思考和探索。三是突出實(shí)施性和操作性。地方立法必須承認(rèn)和接受現(xiàn)實(shí)，制定出來(lái)的法規(guī)要便于操作和管理。蘇州市的地方立法始終堅(jiān)持“不抵觸、有特色、可操作”的原則，不僅追求法規(guī)數(shù)量上的擴(kuò)張，更注重把握地方特色的生命線。為了突出實(shí)施性和操作性，立法首明確相關(guān)部門的職責(zé)，應(yīng)當(dāng)突出管理要求和程序。四是完善歷史文化名城保護(hù)的社會(huì)參與和公示程序。歷史文化保護(hù)更新項(xiàng)目的規(guī)劃和詳細(xì)實(shí)施方案應(yīng)先專家論證、社會(huì)公示。

目前蘇州市通過(guò)不斷的努力，積累了一定的保護(hù)歷史文化名城的立法資源，但蘇州市保護(hù)歷史文化名城的地方立法仍存在一些問(wèn)題。一是地區(qū)性的綜合立法出臺(tái)較晚。全局意識(shí)強(qiáng)、統(tǒng)籌作用是綜合性立法的顯著特征，因此，要形成本地區(qū)范圍內(nèi)歷史文化名城有序保護(hù)的局面，就需要出臺(tái)綜合性的歷史文化名城的地方法規(guī)。《蘇州市國(guó)家歷史文化名城保護(hù)條例》出臺(tái)之前，蘇州市的立法文件大多是單項(xiàng)專門保護(hù)法，針對(duì)性雖強(qiáng)，但各單項(xiàng)專門保護(hù)法之間、單項(xiàng)專門保護(hù)法與相關(guān)政策之間的銜接和協(xié)調(diào)不融洽，缺乏綜合立法的全局性統(tǒng)籌。《蘇州市國(guó)家歷史文化名城保護(hù)條例》制定于2017年，是一部關(guān)于蘇州市歷史文化名城保護(hù)的綜合性法律，但出臺(tái)時(shí)間較晚。二是事后補(bǔ)救型的立法較多。蘇州市現(xiàn)有的保護(hù)歷史文化名城的立法文件中有些是事后補(bǔ)救型的立法，即是在歷史文化名城被發(fā)現(xiàn)并開(kāi)發(fā)和利用后，才出臺(tái)管理辦法、保護(hù)意見(jiàn)之類的文件，以期對(duì)今后與該項(xiàng)歷史文化名城保護(hù)有關(guān)的社會(huì)行為進(jìn)行規(guī)范和指導(dǎo)。這種事后補(bǔ)救的現(xiàn)象，使未被發(fā)現(xiàn)的或尚未納入立法保護(hù)范圍的歷史文化資源遭受了不可逆轉(zhuǎn)的損失，阻礙了歷史文化資源的有效保護(hù)。三是保護(hù)方式較為單一。蘇州市現(xiàn)有立法對(duì)歷史文化名城的保護(hù)較偏重于公法領(lǐng)域的行政保護(hù)而相對(duì)忽視私法領(lǐng)域的民法保護(hù)。現(xiàn)有立法基本上是行政法，規(guī)范政府在歷史文化名城保護(hù)方面的職責(zé)或行為，而忽略在民事領(lǐng)域?qū)δ切┫碛匈Y源所有權(quán)的人享有何種權(quán)利以及承擔(dān)何樣義務(wù)進(jìn)行規(guī)定。

三、蘇州市保護(hù)文化名城之地方立法創(chuàng)新

對(duì)蘇州市來(lái)說(shuō)，在我國(guó)多級(jí)并存、多類結(jié)合的現(xiàn)行立法權(quán)限劃分體制中，蘇州市要加強(qiáng)保護(hù)歷史文化名城的地方立法，積極探索行之有效的蘇州市保護(hù)歷史文化名城的立法保護(hù)途徑和模式，充分發(fā)揮法律對(duì)歷史文化名城保護(hù)的指導(dǎo)作用、規(guī)范作用，同時(shí)實(shí)現(xiàn)歷史文化名城保護(hù)過(guò)程中復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，最終促進(jìn)社會(huì)的全面發(fā)展與進(jìn)步。

在立法指導(dǎo)思想方面必須正確認(rèn)識(shí)歷史文化名城的保護(hù)是具有“發(fā)展”內(nèi)涵的動(dòng)態(tài)保護(hù)，是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與文化的協(xié)調(diào)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展的保護(hù)。地方立法者要從各地不同的地理環(huán)境、人口狀況、生活方式、經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)、風(fēng)俗文化出發(fā)，解決立法問(wèn)題。二是將蘇州市在2017年制定的綜合性保護(hù)歷史文化名城的法律性文件起到中堅(jiān)作用。蘇州市歷史文化名城的保護(hù)，需要有一部綜合性的地方法規(guī)來(lái)對(duì)整個(gè)蘇州市的保護(hù)工作提供全面的、綜合性、原則性的指導(dǎo)，對(duì)地方立法體系提供總體上的規(guī)劃，蘇州市已經(jīng)制定了《蘇州市國(guó)家歷史文化保護(hù)條例》，這部綜合性的法律要能、也應(yīng)起到對(duì)《蘇州市風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《蘇州市古建筑保護(hù)條例》、《蘇州市古樹(shù)名木保護(hù)管理?xiàng)l例》等單一性法律性文件起到統(tǒng)領(lǐng)與協(xié)調(diào)作用。對(duì)單一性法律文件中與《蘇州市國(guó)家歷史文化名城保護(hù)條例》沖突的條文要進(jìn)行修改。三是要將常熟市納入《蘇州市國(guó)家歷史文化名城保護(hù)條例》中，在這部法律性文件中，雖然沒(méi)有明確將常熟市“拒之門外”，但是從其從第2條可以推定其不包含常熟市，第2條規(guī)定了蘇州國(guó)家歷史文化名城保護(hù)的重點(diǎn)是歷史城區(qū)。作為縣級(jí)市的常熟市不享有立法權(quán)。如欲對(duì)常熟歷史文化名城進(jìn)行保護(hù)，必須納入蘇州市立法中。而江蘇省其他設(shè)區(qū)的市制定歷史文化保護(hù)條例時(shí)并沒(méi)有將范圍設(shè)定為設(shè)區(qū)的市的市區(qū)。2016年常州市制定的《常州市歷史文化名城保護(hù)條例》中就明確了其保護(hù)范圍包括“市、轄市（區(qū)）”。四是對(duì)歷史文化名城進(jìn)行保護(hù)，僅依靠公權(quán)力是不夠的，還應(yīng)采取私權(quán)的保護(hù)，通過(guò)授予歷史文化名城組成部分中的歷史文化資源的權(quán)利主體以專有性權(quán)利來(lái)促進(jìn)歷史文化資源的有效保護(hù)與可持續(xù)利用。歷史文化資源的私權(quán)保護(hù)可以通過(guò)事先知情同意制度控制對(duì)歷史文化資源的獲取和使用，從而防止對(duì)歷史文化資源的不正當(dāng)使用。

結(jié)語(yǔ)

歷史文化名城保護(hù)是一個(gè)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性的過(guò)程，在這過(guò)程中必須要處理好與商業(yè)開(kāi)發(fā)、居民生活等可能損害歷史文化名城的行為，這就需要一個(gè)穩(wěn)定性、可預(yù)期性、強(qiáng)制性的社會(huì)規(guī)范來(lái)約束歷史保護(hù)名城保護(hù)中主體的行為。相對(duì)于道德、政策等社會(huì)規(guī)范，法律具有穩(wěn)定性、可預(yù)期性，以國(guó)家強(qiáng)制力作為保障的特點(diǎn)使其契合歷史文化名城保護(hù)。但目前蘇州市歷史文化名城的法律性文件還處在探索階段，在法律性文件制定以及實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)了一些問(wèn)題，這就需要從法律性文件本身探討如何優(yōu)化，也要深入保護(hù)實(shí)踐中對(duì)法律性文件的落實(shí)進(jìn)行實(shí)證分析。