淺談“陽邏之心”PPP項目發展的建議

李婷 武漢大學 湖北武漢 430000

一、“陽邏之心”PPP項目簡介

1.PPP模式內涵

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與私人組織之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

PPP模式的合作是政府與社會資本之間的長期契約關系，政府與社會資本通過契約形成穩定的契約關系。在這個關系中,政府通過合同規定了社會資本應提供的分類和標準,當事人必須在給定的時間內完成合同約定的責任和義務,包括完整的服務項目在預算之內,所以它可以大大提供效率,減少項目風險,有效地控制在政府負責的項目中普遍存在的超工期、超規模、超預算等問題,并有效保證服務質量和服務水平。PPP模式的本質在于政府資源與市場資源在數量和稟賦上的優勢互補。充分發揮各自優勢。政府給予社會資本長期的特許經營權和利益，以換取基礎設施建設的加快和高效運行。

2.“陽邏之心”PPP項目簡介

“陽邏之心”項目是湖北省第一批PPP示范項目，也是武漢市首個新城區開發類的市政基礎設施PPP項目。為落實武漢市政府建設陽邏新城的要求，實現陽邏開發區港產城一體化發展，新洲區人民政府選擇中國二十冶聯合體作為社會資本方，采用PPP模式進行“陽邏之心”基礎設施建設。

“陽邏之心”PPP項目建設工期約為36個月，由若干有片區關聯性等特點的子項目組成，內含市政基礎設施建設線路建設總長度58.02公里以及相應約17公里地下城市管廊工程，藍玉項鏈生態帶建設。服務內容包含投融資、勘察、設計、建設、運營、維護全生命周期，是武漢市首個新城開發類的市政基礎設施PPP項目。該項目由中國二十冶集團有限公司牽頭，中冶集團武漢勘察研究院有限公司、山東省冶金設計院股份有限公司、天風睿金（武漢）投資基金管理有限公司等投資主體組建中冶聯合體，與新洲區簽訂PPP項目合同，由武漢陽邏之心建設開發有限公司負責開發建設，并組建“陽邏之心”項目管理公司，全面負責工程的建設和維護運營。“陽邏之心”范圍內25條市政道路（總長58.02公里）、地下綜合管廊（8.18公里）、場平工程、藍玉項鏈生態濕地公園等基礎設施項目打包成項目集合包，采用PPP模式建設，總投資36.51億元，建設期3年，運營期10年。

二、“陽邏之心”PPP模式選擇的動機

1.有效疏解地方政府債務壓力

作為陽邏經濟開發區港口新城核心區，“陽邏之心”總規劃面積12.53平方公里。這里將深度對接融合長江新城(新區)發展戰略，加強港產城融合，打造高質量發展新城。面臨新的發展機遇、新的發展任務，新洲區政府財政面臨巨大的財政壓力和債務，切身希望尋求社會資本。由于地方債務較多和融資平臺限制使得基礎設施建設缺乏資金，同時快速的陽邏新城的建設對新洲區基礎設施建設、社會保障提出了更多的要求。而PPP融資模式可以調動社會資金，將社會閑置資金加以利用，充分利用市場對資源進行調節，減少國家財政支出，優化配置資金，緩解財政政策壓力，實現合作共贏的局面。并且轉化了政府在基礎設施建設中的角色，使得原本的資金籌集者、實施者轉變成為了基礎設施建設中的監管者，主要監管資金的使用和工程質量，減輕了政府的壓力，釋放了許多人力、財力、物力，可以投入到更多有需求的地方。在這樣城鄉一體化發展的環境中，PPP融資模式緩解政府財政政策壓力，推動社會發展，適應時代發展的需求。因此，疏解政府債務是推進PPP模式的最直接、最基本的動機。

2.有效減少政府在項目建設和運營管理中的風險

PPP模式引導社會資本投入到公共基礎設施的建設后，政府可以將節約的資金投入到其他社會保障項目，提高財政資金的使用效率。此外，由于PPP模式具有合作周期長、現金流穩定等特點，政府可由從以往單一年度預算支出轉變為合作期內的分期付款，解決了政府當期一次性投資過大的問題，緩解了財政集中支付的壓力。合理的風險分擔機制是PPP模式成功實施的核心和關鍵。政府把項目設計、融資、施工、運營、維護等風險有效分擔給更有能力承擔的社會資本合作方，一定限度緩解了政府的風險壓力。

3.專業人做專業的事，享受到更專業更有質量的公共服務

“陽邏之心”PPP項目的建設運營由國二十冶集團專業團隊進行負責，建設“陽邏之心”武漢新城區地下綜合管廊。中國二十冶集團有限公司憑借豐富的經驗承擔了該項目施工總承包任務，根據“陽邏之心”項目規劃及發展需求，重點建設市政道路、城市地下綜合管廊和“藍玉項鏈”生態帶等市政基礎設施工程。中冶集團武漢勘察研究院有限公司憑借專業優勢和先進管理理念，承擔了該項目的全部勘察和測繪、巖土工程設計工作，并克服重重困難，高標準完成了項目前期的相關任務，為項目實施打下了堅實基礎。山東省冶金設計院股份有限公司承擔該項目的主要設計任務,提供全專業、全方位、全流程一攬子技術服務。天風睿金(武漢)投資基金管理有限公司為項目提供融資相關咨詢服務。中國二十冶集團有限公司聯合中冶集團武漢勘察研究院有限公司精心策劃，科學管理,過程管控，有序推進，致力將“陽邏之心”打造為武漢市新城區建設示范區。讓專業的人做專業的事，提供更專業更有質量的公共服務。“陽邏之心”南北兩側坐擁倒水河、陶家大湖、七架山水庫等豐富的水生態資源，將高標準建設融城市雨洪、生態保育、休閑共享、文化展示、體育康健多功能于一體的中央生態公園、中央綠色廊道。

三、PPP模式存在的風險

1.法律風險。基礎設施PPP項目由于是公共建設項目，因此具有公共產品的非排他性，單純依靠市場力量無法實現有序開展。因此，基礎設施PPP項目需要完善的法律法規加以引導，為新型融資發展模式提供法律維護和支持。但是從目前來看，我國的基礎設施PPP項目法律體系不完善，PPP項目開展所涉及的各方面法律問題并不能完全納入法律政策內容當中，部分項目法律關聯問題并沒有明確的法律規定，因此不利于運用法律解決實際問題。法律體系不完善導致公共部門與私人部門之間的法律關系以及項目維護都缺乏正規指導。基礎設施PPP項目建設大多涉及金額較大，參與項目的個人很容易運用法律漏洞謀取私利，不利于維護基礎設施PPP項目的社會利益，不利于約束項目參與個體行為。

2.經營風險。PPP項目的經營風險主要包括項目設計風險、管理風險、市場風險和運營風險。設計風險為項目前期風險，主要指存在漏算或少算成本問題而影響項目回報計算的合理性并造成虧損。成本計算對項目成功運營至關重要，必須覆蓋全面。除工程造價外，還包括建設單位的管理費用、監理費用和審價費用等。此外，如涉及政府安排將征收補償費用由特許經營者對外支付，則土地開發成本也應計算在內。項目管理風險主要指因經營管理不善或缺乏風險管理機制而導致的項目盈利低下或虧損的風險。實踐中普遍存在的“重施工建設，輕項目運營”的現象是管理風險中的典型問題。項目運營風險也不容忽視，如收費公路網的經營能力瑕疵、因對車流量估算過高導致的收入風險。其中，PPP項目的現金流涉及政府和私營部門兩方面，如公共服務收費權或運營權政策發生變動，就會影響現金流的穩定性。關于PPP項目投資回報率，個別項目收益率超過20%，但有的則不足1%。實踐中，一些在論證期為優質的項目進入運營階段反而連年虧損，主要是因管理水平與經營風險所致。

3.政治風險。政治風險指因政治因素導致的系統性風險，尤其是征收風險，包括稅收政策變動導致的隱性征收。一般而言，政治風險通常還包括因政策變動帶來的法律風險，包括法律變更風險、審批延誤風險、民眾反對風險、政府信用風險及收費變更風險等方面。①PPP項目實踐中的政治風險主要針對3個方面：（1）政府決策風險與項目審批風險。前者指項目決策程序不規范、缺乏科學性而導致項目不可行，后者指項目審批程序復雜、時間過長而影響項目進程。（2）政府信用風險與干預風險。如地方政府違約或違反承諾，過度干預PPP項目營運，終止特許協議等。（3）政策風險。主要指政策變更帶來的風險，如政府有關政策調整或法規修訂，導致項目市場需求與服務收費發生變化而影響項目的正常運營，甚至導致項目終止。

四、促進“陽邏之心”PPP項目發展的建議

1.健全和完善PPP模式的法律體系

PPP項目具有長期合同的特點，期間因情勢變更而導致違約爭議的情況不在少數。對于情勢變更的條件與處理，《合同法》并未作直接規定。目前司法實踐中，當發生情勢變更而合同中又無明確約定時，一方要求調整建設工程合同價款的請求能否得到建立及健全一整套清晰、完整的政策制度和法律法規是PPP模式有效運作并發揮其優勢的基礎保證。建議盡快制定適用PPP模式的國家層面的法律法規。國家各部委、地方政府結合實際情況，在PPP項目投資服務、用地保障、金融服務、信用體系等方面制定切實可行、具體可操作的措施意見，為PPP項目落地提供制度保障。

2.加強對PPP模式的學習和引進專業人才

PPP模式涉及項目管理、法律、財務、融資、經營等多個領域，操作模式復雜。政府、社會資本和第三方咨詢公司作為PPP項目的重要參與者，要正確理解PPP模式的內涵，相關工作人員應通過各種方式不斷加強PPP理論知識的學習。此外，新洲區政府可借鑒發達國家的經驗，加大PPP專業人才引進，成立PPP模式研究中心，為政府在PPP項目實施的各個環節提供強有力的技術支持。

3.加強PPP項目融資

支持政府應營造公平競爭的市場環境，保障PPP項目合理收益，吸引民營資本參與。同時進一步加強與金融機構的合作，探索設立PPP基金等方式，建立PPP項目融資保障機制，拓寬民營資本融資渠道，增強民營資本投資信心。推動金融機構開發與PPP項目相匹配的金融產品，引導金融資源向PPP項目傾斜，提高PPP項目的可融資性和融資便利性，激發民營資本投資熱情。

4.政府加強有效監管

監督管理是成功實施PPP的基礎，如果一個PPP項目沒有很好的監督就很難達到采用PPP所想達到的結果。而實現有效監督最好的辦法是公開透明，可以說公開透明是監管的基礎。公共投資項目本來是政府職能，由預算資金來實現，而采用PPP模式是讓民營部門來建設并運營，而民營部門的是不會向社會公開的，所以公眾難以了解自己所享受到的公共產品或服務的成本是多少。因此，為了加強監督，有必要讓經營者公開運營成本，特別經營者提出需要提高價格時，更應該讓其公開經營成本后再討論是否提高其產品價格。政府監管要加強事前準入監管、事中過程監管和事后績效監管，保證項目建設不偏離“讓專業的人做專業的事”之初衷。