淺析德國行政法院制度的理念及其獨立性

閆奕 青島大學 山東青島 266071

一、德國行政法院制度的形成

早在15世紀，邦國林立的德意志就出現了若干警察法，有些地方還出現了行政裁判機構。但近代意義上的行政法是從19世紀出現，此后隨著政治制度的變遷而變化。【1】19世紀中葉，伴隨司法與行政分離的呼聲不斷高漲，1849年保羅教堂憲法誕生，該法案明確要求將行政置于普通法院的監督之下，然而這一方案并沒有取得當時人們的共識。直到1863年，巴登邦最早設立了獨立于行政系統的行政法院，其后普魯士、黑森等各邦國先后建立獨立的行政法院制度。1919年新《憲法》正式賦予行政法院制度以憲法依據，但未明確說明行政法院的性質屬于行政機關的組成部分，還是司法機關。直到納粹倒臺后，1949年德國頒布《基本法》使這一爭議結果塵埃落定，明確行政法院屬于司法機構的性質。

二、德國行政法院制度的理念

（一）自然權利和社會契約理念

平等的自由和權利，是人與生俱來、毫無差別的享有得。其先于國家政權存在，源于人的本性及其固有的價值與尊嚴。但人是社會動物，其生存和發展中必然伴隨著交往，進而使得矛盾增多。為謀彼此間舒適、和平的生活，安穩地享受自己的財產并且有更大的保障來防止共同體以外的任何人的侵犯。【2】人們讓渡出自己的一部分權利結社成一個共同體，并以憲法的方式與人民訂立契約：人們在保留基本權利的前提下讓渡部分權利組成政府，這是政府權力正當性的來源，政府的功能和目的是謀求社會福祉，保護個體權利，促進個體全面、自由的發展。

人類歷史已經證明：但凡是權力，就會有腐化貪婪的一面。基于人性的弱點，權力內在的“惡”，個人權利較于公權力的不可抗衡性...公權力行使過程中極易超出其設立目的，造成對個人權利的侵害。為將這種侵害的可能性限定在最小范圍內 最大限度的的保障個體的權利 使行政權與公民權處于一個相對平衡的狀態，必須對政府權力加以限制。但是這種限制并不能完全避免公權力的濫用，構建系統完善的事后救濟制度便成為必要。

18世紀大革命時期，以康德、洪博為代表的自由主義思想家基于對自然權利和社會契約觀點的認同，極大的影響了德國行政法發展，并直接推動了行政法院的建立。當時德國占統治地位思想的是黑格爾的國家主義思想，以國家利益和集體利益為中心，強調個人對國家和集體利益的服從與尊重。隨著自由主義和民主主義的廣泛傳播和發展以及英美法等國家取得顯著成就，國家主義理論逐漸受到了一些思想先驅者的批評。自由主義思想家同時試圖將自由和民主的價值觀念同國家主義協調起來，最終推動了德國建立起以保護個人權利為目的，體現約束行政權力，救濟個人權利的行政法院制度。

（二）法治國思想

在德國，首次使用“法治國”用語的是18世紀德國哲學家普拉西杜斯在1798年出版的《國家學文獻》一書。【3】法治國，即指國家要依法而治，其為對抗17、18世紀的警察國家而產生，代表了一種理性的國家治理方式。康德的理念是法治國的基礎，國家與法是先驗理性的產物，人們依據法律組成國家這個聯合體。法律是國家保障個人自由的工具，國家依靠法律來進行統治。19世紀的德國公法學家貝爾和格耐斯特認識到行政權力有濫用的可能，強調必須對行政權進行規范，而只有建立行政法院才能對之進行有效的控制。1848年德國資產階級革命后，隨著法治國理念的深入，其含義孕育出依法行政原則、羈束行政優先原則及行政裁判制度。隨后，伴隨德國政體和社會制度變遷，法治國思想在德國經歷了一個曲折的發展過程，直到20世紀中期恢復“實質法治國”，并走向公正法治國。

實質意義的法治國理念指國家權力及其行使都必須依據公正、明確、穩定的議會法律，公民的自由與權利受到憲法和公正程序的保障，即所有的國家活動不僅要符合法律規定，而且必須符合公平正義的觀念。【4】這種理念的訴求最終凝練成國家法層面的兩種制度機制：一是基本權利，二是分權。其內涵具體包括：所有公權力必須以尊重人的尊嚴和保護人權為最高準則 國家權力分別由立法、行政和司法等不同的國家機關行使，以避免權力被濫用 任何公權力機關都必須遵守法律的約束 受法律保護是公民的基本程序權力 任何公民在被公權力侵害時都有權獲得公正而有效的司法救濟等等。由此為將公權力限定在法治框架內 為救濟被侵害的公民權利 為使違法的公權力受到法律制裁，設立一個權力機構（行政法院）來對行政行為進行合法與合理性審查便是法治國理念下的應有之意。

三、德國行政法院制度之獨立性

（一）德國行政法院制度之獨立性體現

德國行政法院之獨立性首先是由基本法中規定的權力分立原則確定的。基本法第20條第2款規定:“一切國家權力從屬于人民。國家權力由人民以選舉和決議的方式, 通過立法、執法和司法等特定機構得到實現。”依據基本法第9條對于司法程序的規定，德國行政法院獨立性的具體體現，可以概括為以下三個方面：其一：法院組織上的獨立性。德國設立了具有解釋憲法權力的憲法法院;其次,又設立了包括普通法院和行政法院在內的五個平行法院。行政法院實行三級三審制, 三級分別為行政法院、高級行政法院和聯邦行政法院，其不僅完全脫離于行政系統，亦獨立于其他法院。其二：法官任事上的獨立。法官一經正式任命, 則在其任職期間只能由符合法定理由和形式的法官裁判才能在違背該法官意愿的情況下改變或解除其職務【5】。法官與法院的關系是:法官經基本法授權、通過法院行使國家司法權;法院只是法官行使國家司法權的機構, 與法官的關系不同于行政機關和行政人員之間的命令與服從關系。其三：事務上的獨立性。根據基本法第20條第3款“司法權受法律約束”以及第97條第1款“法官獨立,只服從于法律”，表明法院在事務上獨立于其他國家權力, 只受到法律約束 法官服從于法律，不接受來自議會、行政機關的指令。法院雖然是法官行使國家司法權的載體,也不能對法官職權的運用進行干涉或發布命令。

（二）行政法院獨立于行政機關理念分析

19世紀德國行政濫權對個人權利的干預日益嚴重，學者在討論如何拘束行政權時，形成了兩種不同觀點：一是主張在行政系統內部設立法院 二是堅持行政應與司法相分離，行政法院亦應當獨立于行政機關。持第一種觀點的學者主要受到法國法律體系的影響，主張行政必須完全獨立于司法，他們擔心司法對行政的約束會損害行政的自主性和靈活性，主張在行政系統內部設立行政法院。但這種內部監督救濟因違反自己不得做自己案件的法官以及權力分離的法治原則而受到抨擊，第二種觀點占據上風。其代表學者是貝爾，他認為法治國家中司法應與行政分離。行政權必須要臣服于司法判決，當“私權”受到行政權侵害時，必須由普通法院進行審判。此觀點更為深刻的基礎是孟德斯鳩的三權分立學說。任何具有權力的人都傾向于濫用權力，直到被有所限制為止。為了防止行政機關濫用權力，必須以權力制約權力，否則法律將被踐踏，自由也將不復存在。在此之下，德國司法權與行政權相分離 具有救濟性的行政法院亦獨立于行政機關，具有完全的司法性。

為此，德國法律特別禁止行政法院執行任何與行政相關的職能。1960年頒布的德國《行政法院法》開宗明義規定了行政裁判權由與行政機關相互獨立并分離的行政法院行使。基本法中第92條“將司法權利賦予法官，必須由法院行使”再次明確了這一規定。

（三）行政法院獨立于普通法院理念分析

主張行政糾紛由普通法院受理的主要是貝爾，在其名著《法治國家》中，貝爾把國家視為若干社會組織的最高一級，認為當私權受到其侵害時，為保護個人的權利空間，由普通法院來提供救濟，而無需另尋其他救濟途徑。【6】但莫爾以及格耐斯特則從行政爭議的特殊性、行政審判的專業性要求等方面出發，反對由普通法院來審理行政爭議。反對觀點認為，基于行政權與國家的緊密聯系，行政爭議必須從國家秩序的整體出發，從公共福祉的視角來審判，所以審判法官必須具備國家法以及政治、經濟和行政管理的專業知識儲備，而普通法院法官的民事專業訓練無法滿足這一要求。此外，裁判行政爭議在合法性審查之外，還需要對裁量余地進行合目的審查，這也有別于民事審判。格耐斯特從國家和社會的嚴格分離角度出發，認為作為“市民法庭”的普通法院不適合監督行政、實現公共利益和適用公法。【7】自1863年起，以巴登邦國為首的邦國紛紛建立行政法院，這標志著設立脫離于普通法院系統的行政法院的觀點在這場爭議中勝出。

不同于民事審判，行政糾紛中一方當事人為公權力機關，為保障審判的公正性，確保法官基于自己的理性做出判決，應當設立獨立于普通法院系統的行政法院。此舉既能避免行政機關服膺于普通法院的司法審判權，又保持行政機關和行政審判機關的聯系 既保障審判機關在公法領域盡可能地保持中立和獨立性，又不使普通法院在行政監督方面權限過廣。且行政訴訟與其他訴訟差異明顯，法官需基于法律及政治、經濟和行政管理各專業領域知識對行政機關行為的合法性及合理性進行審判，普通法院的法官難以滿足此專業性的要求。因此，設立獨立于普通法院系統的行政法院來審理行政案件是最佳路徑。

德國行政法院制度在其后的發展過程中成功實現對行政權力的監督和平衡，其良好效果的取得與“獨立性”是分不開的。同為大陸法系國家且有著較為相似的歷史，德國行政法院的制度設計值得我國參考、借鑒，以推進行政審判的獨立性和公正性建設，進一步保障個人權利。

注釋：

1.何勤華：《德國法律發達史》，北京，法律出版社，2000年，第192-193頁。

2.[英]洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農譯，北京，商務印書館，2017年，第59頁。

3.陳新民：《德國公法學基礎理論》，山東人民出版社，2001年，第116頁。

4.周佑勇：《論德國行政法的基本原則》，載《行政法學研究》，2004年第2期。

5.引用德國基本法第97條第2款規定。

6.轉引自喻文光：《德國行政法院再認識及其對我國的鏡鑒》，《行政法論叢》，2016年第18卷。

7.同注6。