農牧民進城定居后生產生活情況的調查與思考

任迎邦

為全面了解掌握農牧民進城定居后生產生活情況，幫助他們解決困難、梳理思路、發展生產，提升生活質量和幸福指數，筆者于2018年底參加了烏蘭縣政協組織的農牧民進城定居后生產生活情況專題調研，現談幾點認識。

一、基本情況

總體來看，烏蘭縣農牧民群眾進城定居后生活環境得到明顯改善，生活質量顯著提高，交通、通訊、購物以及就醫和子女入學等都更為便捷，極大地縮小了城鄉差距，促進了城鄉一體化發展。

（一）農牧民進城定居安置現狀

2008年以來，在有關部門大力支持下，烏蘭縣通過棚戶區改造、游牧民定居工程等項目新建住房4918套。其中，棚戶區改造房屋4212套、游牧民定居房屋706套。烏蘭縣1643戶農牧戶享受國家政策購買了住房，受益農牧戶占烏蘭縣農牧戶總數的23.4%。從分布看，烏蘭縣4鎮都有農牧戶享受到國家住房政策帶來的利益。其中，茶卡鎮6個村、柯柯鎮4個村、銅普鎮4個村、希里溝鎮2個村，共16個村。從人口看，享受國家住房政策的農牧戶有6524人，占烏蘭縣農牧區人口總數的26.1%。從居住地看，烏蘭縣現有13個住宅小區，享受國家政策進城定居農牧民居住在9個小區中。其中，陽光小區169戶，占進城定居農牧戶的10.3%;牧民小區436戶，占26.5%;茶卡滿都海小區161戶，占9.8%;解放路小區248戶，占15%;幸福小區235戶，占14.3%;佳禾花苑84戶，占5.1名;金圣福地小區57戶，占3.5%;西莊小區253戶，占15.4%。從享受項目分布看，享受棚改房項目的農牧戶占烏蘭縣棚改房的16.2%，享受游牧民定居房的為100%。

（二）農牧民進城定居后基礎設施完善情況

農牧民進城定居后，生活用水、用電及供暖等基礎設施問題均得到改善。從供水、供電情況看，2017年，烏蘭縣投資1000余萬元，實施了烏蘭縣柯柯鎮供水工程，項目已投入使用。城鎮水電等基礎設施建設不斷完善，滿足了農牧民進城后用水用電需求。從供暖情況看，烏蘭縣投資4000多萬元，先后實施完成烏蘭縣城集中供暖工程、茶卡鎮集中供暖工程、柯柯鎮集中供暖工程，有效解決了城鎮居民供熱問題。從移動通信看，先后投資1000余萬元，對網絡進行升級改造，目前城鎮網絡覆蓋率達100%，有效滿足上網需求。

（三）農牧民進城定居后子女受教育情況

建立健全教育保障機制。按照統籌城鄉一體化建設要求，加快教育布局結構調整，進城定居農牧民子女按照就近入學原則就讀，享受與城鎮學生同等接受教育的待遇和權利。實行“兩免一補”政策。為切實減輕農牧民負擔，保障農牧民學生特別是農牧民貧困家庭學生接受九年義務教育，促進農村義務教育持續健康發展。2005年起，為學生免費提供國家規定科目的教科書，免收雜費（含取暖費、信息技術教育費），并對學習費用給予補助。實行寄宿生生活費補助政策。對進城定居后農牧民群眾的子女，凡是在校寄宿的給予生活費補助，小學寄宿生生活費補助年生均1500元，初中寄宿生生活費補助年生均1700元，高中寄宿生生活費補助年生均1800元。實行三江源一次性獎補政策。對縣內農牧戶口家庭學生進行一次性獎補，大專生每年6000元，本科生每年10000元。2016年，為174名考入大專、本科院校農牧民家庭學生發放資金156萬元。2017年，為167名考入大專、本科院校農牧民家庭學生發放資金145萬元。深入推進營養改善計劃。2013年，實施農村牧區義務教育階段營養改善計劃試點工作，年生均800元。2016年，撥付營養改善計劃學生營養餐資金228.8萬元，受益學生2860人。2017年，撥付營養改善計劃學生營養餐資金216.9萬元，受益學生2711人。農牧民子女在享受農牧民戶籍高考政策的同時，還可享受高考貧困專項計劃。

（四）農牧民進城定居后就業再就業情況

為實現烏蘭縣進城定居農牧民群眾充分就業，每年烏蘭縣人社局牽頭籌備開展各類就業專項活動。邀請企業和求職者，通過面對面的形式實現求職與招聘。同時，積極引導進城定居農牧民群眾參加職業技能培訓，并實現就業。積極發揮小額擔保貸款助推器作用，簡化小額貸款申請程序，減少反擔保人數，將10萬元小額擔保貸款反擔保人數由2人減少至1人，幫助進城定居農牧民自主創業。如，借助茶卡鹽湖旅游業迅猛發展時機，通過開辦家庭賓館、帳篷賓館、農（牧）家樂等，幫助農牧民增收致富。

（五）農牧民進城定居后社會保障情況

進城定居農牧民群眾醫療保險全部納入城鄉居民基本醫療保險中。2018年，全省城鄉居民醫療保險籌資標準在2017年680元的基礎上統一提高96元，達776元。即：個人繳費人均提高56元，達210元。城鄉居民基本養老保險將按照進城定居農牧民群眾的意愿，納入城鄉居民基本養老保險中。城鄉居民基礎養老金從每人每月150元提高至270元，高出全省標準95元，人均養老金水平達350元。

二、存在的問題

一是游牧民定居工程、統籌城鄉一體化建設、黨政軍企共建示范村等項目目前已實施完成，還有部分農牧民未享受國家政策補助，這部分人多數愿意進城定居，但依靠自身購房壓力很大。二是進城定居后，定居農牧民不以自然村為單位，居住相對分散，管理難度大。三是產業支撐能力不足，農牧民進城就業難度大。雖然近年來烏蘭縣招商引資不少，但能夠大量吸納勞動力的勞動密集型企業少，企業招工對年齡、性別都有一定限制。農牧民知識技能有限，導致就業比較困難。四是農村戶口和農轉非戶口學生可享受貧困專項計劃和三江源助學補助，但戶籍制度改革后，均為城鎮戶口，界定和申報貧困專項計劃及三江源補助時存在一定困難。五是農牧民進城造成了部分土地、草原閑置，因無人管護導致部分土地撂荒、草原退化，浪費了寶貴的草場和土地資源，一定程度上影響了農牧業可持續發展。六是部分住戶，尤其是老弱病殘的農牧戶，因無就業渠道，缺乏經濟來源，在繳納物業費、暖氣費等費用時有一定的困難。七是部分進城定居農牧民文明素質有待進一步提高。少數農牧戶守法、守規意識淡漠，表現為在享受國家優惠政策后隨意買賣或者出租房屋，存在用國家保障性住房賺錢的現象。各小區不同程度存在亂倒垃圾、飼養牲畜等不文明現象，與鄉村振興、鄉風文明要求還有一定差距。

三、意見建議

農牧民進城定居后的生產生活需要社會各方廣泛關注和大力支持，需要多方聯動，綜合施策，幫助農牧民發展生產，增加收入，讓他們在城里住得安、住得好，過上幸福美好的新生活。

（一）提高站位，強化認識

農牧民進城定居對加快推進城鄉一體化建設，促進經濟社會協調發展具有重要的作用。各級黨委和政府要進一步提高政治站位，強化責任擔當，做好農牧民進城定居及后續服務工作，堅決貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和中央關于解決農牧民進城定居一系列文件精神及省委“一優兩高”戰略部署，積極主動作為，采取有效措施，全面做好農牧民進城定居各項工作。

（二）創新舉措，完善政策

要按照上級關于統籌加快城鎮化建設相關要求，結合烏蘭縣農牧區發展實際，在產業發展、就業創業、住房保障、子女入學、社會保障、土地流轉等方面研究提出加快推進農牧民進城定居的一系列政策措施，確保進城農牧民進得來、留得住、過得好，確保新型城鎮化快速健康發展。

1.繼續推進城鎮戶籍制度改革。明確發展方向、找準關鍵問題、提出解決路徑，確保戶籍制度改革與新型城鎮化發展相適應，與相關配套改革相銜接。戶籍制度改革要以農牧業轉移人口為重點，尤其要關注長期在城鎮打工的農村牧區居民、城鎮間異地就業人員和城郊農牧業人口。同時，要兼顧高校、職業技術院校畢業生和新生代農牧區居民，有序推進農牧業轉移人口市民化，確保農牧民群眾在享受原有農村各項政策的同時，享受城市居民醫療、養老、教育等社會保障和公共服務待遇。

2.加大農牧民改善居住條件資金補助。安居才能樂業，建議把長期在城鎮就業生活的農牧民群眾居住問題納入城鎮住宅建設發展規劃。一方面，加大以公共廉租房為重點的保障性住房供應力度，運用土地、財稅、金融等多種政策措施，發揮市場機制作用，形成保障性住房資金來源多元化，逐步將農牧民納入城鎮保障性住房的覆蓋范圍，解決農牧民住房問題。另一方面，將商品房價格控制在合理價位內，加大項目支持力度，讓老百姓享受危房改造、棚戶區改造等項目紅利，降低購房成本，提高住房補貼標準，讓尚未購房的農牧民群眾買得起房，有效推進農牧區居民融入縣城生活。同時，加大投入力度，完善已建成各居民小區的基礎設施配套工程，提高物業管理水平，讓進城定居的農牧民群眾住得安心。

3.鼓勵農牧民進城就業創業。努力構建城鄉一體化就業體系，把解決好進城農牧民群眾的就業問題作為構建城鄉一體化就業體系的突破口，制定政策法規，明確工作措施，將其納入烏蘭縣經濟和社會發展總體規劃。實行優惠政策，鼓勵農牧民進城經商辦實業，對農牧民創業者在辦理營業執照、投資注冊企業等方面降低門檻，減免相關稅費，金融部門對農牧民群眾創業貸款政策給予適當放寬。

4.完善進城定居的農牧民子女教育保障體系。整合教育資源，健全農牧民子女教育機制，提升進城定居農牧民子女就學質量，簡化牧區進城上學手續，與城區學生統一管理、統一編班，保障進城定居農牧民子女接受平等教育。在進城定居農牧民子女比較集中的學校優先建立心理咨詢室，并配備心理咨詢教師及心理健康書籍，確保進城定居農牧民子女健康成長。同時，保障進城定居農牧民子女繼續享受農村學生在生活補助、高考招生方面的優惠政策。

5.維護進城定居農牧民合法權益。落實好國家有關惠農政策，農牧民群眾進城定居后，符合低保救助條件的，按照屬地管理原則，納入城鎮低保救助范圍。穩妥推進城鄉社會保障制度的銜接與整合。進城定居農牧民進城后被用人單位錄用的，各用人單位必須按照政策規定辦理好各項社會保險參保手續。允許農牧民自主繳納職工基本養老保險并起算繳費年限。進城定居農牧民可自主選擇參加農村基本養老保險或城鎮居民基本養老保險，也可自主選擇參加新型農村合作醫療或城鎮居民基本醫療保險。

（三）加大投入，夯實基礎

在引導農牧民進城定居的同時，要繼續關注農牧區，統籌規劃好傳統農牧業綜合持續發展。加大農牧區基礎設施建設投入力度，完善農牧區道路、飲水、通電等基礎設施，補齊民生短板，改善人居環境，夯實基層基礎，增強農牧區發展后勁。充分發揮農牧民主觀能動性，從烏蘭實際出發，創新土地、草場流轉方式，充分利用資源和推動整合資源的有效方式。探索大戶經營、聯戶經營模式，實行規模經營、集中管理，以龍頭帶動、專業合作、農牧戶參與為途徑，大力發展茶卡羊、枸杞等特色產業，推動市場化、標準化和品牌化建設，加快農牧業產業化經營，提高綜合生產力和競爭力，實現人與自然和諧發展，實現農牧民收入穩步增長。進一步優化城鎮布局調整，合理設置和發展農牧民集中定居點，加大條件較好的村（如賽什克村）基礎設施和公共服務體系設施建設力度，形成自然集鎮，讓村民就地就近享受城鎮化待遇紅利。改革社區居委會和小區管理方式，打破自然村人員身份界限，探索建立跨區域農牧民社區管理機構，強化進城定居農牧民日常管理與服務。結合農牧民實際需求，在各小區成立紅自理事會，健全村規民約，建設專門辦公活動場所和庫房等，使各項民間活動得到規范和有序管理。

（四）積極引導，助力增收

緊抓烏蘭縣旅游業蓬勃發展的有利時機，努力拓寬就業渠道。充分利用烏蘭縣獨特的自然資源和人文旅游資源，以茶卡鹽湖旅游業為依托，不斷發展第三產業，培育新的經濟增長點，讓定居農牧民從旅游業發展中獲得更多紅利。建議在縣城和茶卡鎮開發建設“民族村”“民俗村”，大力發展家庭休閑餐飲、住宿、農家樂、休閑垂釣、燒烤等服務產業，政府職能部門合理引導，規范管理，鼓勵商戶有序經營當地特色農副產品，輻射帶動更多農牧民增收致富。擴大定居農牧民自主就業渠道，在發展民族手工業、旅游及其他服務業。同時，積極開拓城鎮就業門路，促進農牧民由簡單定居者向城市經濟的生產經營者轉變，由傳統農牧業生產方式向現代城市集約化生產方式轉變，使城鎮化趨于定型和完善。適當引進勞動密集型企業，更好地吸納當地農牧民群眾就近就業。通過政策引導，整合培訓資源，調動社會各方積極性，多渠道、多層次、多形式開展就業培訓工作，逐步形成政府統籌、行業組織、重點依托各類教育培訓機構和用人單位開展培訓的工作局面。發揮人社、農牧、教育、建設等職能部門優勢，組織進城就業農牧民群眾參加職業技能和安全生產知識培訓。創新職業培訓制度，通過開展訂單、定向培訓，延長培訓時間，突出培訓實用性和針對性，增強培訓效果，讓農牧民群眾真正掌握一門以上的職業技能，為轉型就業奠定基礎。

（五）聯動配合，保障民生

加強組織領導，充分發揮各職能部門作用，聯動配合，多措并舉，讓進城居住農牧民住得好，在城里落地生根。

一是制定農牧民進城定居切實可行的實施方案。相關部門在充分調研、多方論證、周密測算的基礎上，結合實際研究制定農牧民進城定居后進一步發展生產、生活的具體配套措施，提出切實可行的實施方案，明確工作目標、任務和措施，保障農牧民留得下、過得好。

二是建立健全農牧民進城定居的工作協調機制。建立人力資源社會保障、發展改革、教育、建設、國土資源、財政、銀行、稅務等部門共同參與、分工負責、協調配合的工作領導小組，研究制定和實施促進農牧民進城定居的政策措施，增強農牧民進城工作的行政綜合推動力，開創農牧民進城定居工作新局面。

三是加強社會保障建設力度。實行與城鎮居民同等醫療保險、社會保險、養老保險制度，逐步取消教育、醫療、就業、居住等方面的二元結構。

（六）強化教育，培育新風

城鎮居民素質是城鎮發展的軟實力。在加快城鎮化發展進程中，既要注重城鎮化表面特征，又要注重提升城鎮發展內涵。

一是加強城鎮意識的宣傳教育。有針對性地引導農牧民群眾解放思想、更新觀念，摒棄滿足現狀的惰性觀念，樹立開拓創業的進取思想。摒棄以農牧為本的傳統觀念和故土難移的保守觀念，樹立擇優而選的現代思想，增強農牧民向城鎮轉移、共享城鎮資源的主動性。

二是強化綜合管理。根據實際情況，組織村民討論制定“居民行為規范”“居民道德規范”等居民行為準則，進一步規范進城定居農牧民的行為。

三是大力普及文明禮儀規范。選樹先進典型，倡導真、善、美，弘揚正能量，幫助農牧民向城鎮居民轉變，逐步形成科學文明的生活方式，促進城鎮文明程度的提高。

（作者單位：中共烏蘭縣委黨校）