鄉村振興與農村養老服務體系法治化研究

■李紅軍 張宏琳／.四川省社會科學院；.中國共產黨四川省委員會黨校

一、前言

據統計，2015年60歲及以上人口達到2.22億，占總人口的16.15%，2020年，老年人口達到2.48億，老齡化水平達到17.17%，其中80歲以上老年人口將達到3067萬人；2025年，六十歲以上人口將達到3億，成為超老年型國家，預計到2040我國人口老齡化進程將達到頂峰。與西方國家的老年化不同的是，我國人口老年人口分布不均衡，農村65歲以上老年人口數量多且分布在西部偏遠山區、貧困地區和少數民族聚居區，老年問題與反貧困問題疊加，應對老齡化任務更為艱巨復雜。

鄉村振興戰略作為深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想的重要體現，是黨和國家著眼實現“兩個一百年”奮斗目標的重大決策部署，也是推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的重大戰略選擇，為破解農村日益嚴峻的人口老年化困境提供了新的戰略機遇。

長期以來，農村養老問題一直未能獲得應有的關注，相關制度嚴重缺失，在鄉村振興的新時代背景下，農村養老問題應當納入規范化、制度化和法治化軌道。應按照2018年中央一號文件的要求，“充分發揮立法在鄉村振興中的保障和推動作用”，“抓緊研究制定鄉村振興法的有關工作，把行之有效的鄉村振興政策法定化”，各地應充分發揮立法在農村養老問題中的保障和推動作用，高標準、高起點地用完備、嚴格的制度規范推動農村養老問題的法治化。

二、立法對農村養老事業發展的保障作用

我國大部分農村地區農業基礎薄弱、效益不高，農村社會事業發展滯后、各方面欠賬較多，農民收入偏低,實施鄉村振興戰略任重道遠，如何充分發揮立法的引領、促進和保障作用，確保鄉村振興戰略實施的科學性、穩定性和可持續因之成為重要的研究課題。

加強立法供給、深化法治保障對養老事業發展的重要作用在于兩個方面：一是作用于鄉村社會的內部，通過樹立法治觀念，完善鄉村治理結構，建立科學完備的現代鄉村治理制度體系，不斷推動鄉村養老事業依法健康有序發展。二是作用于鄉村社會的外部，營造良好的城鄉互動環境，以立法破解體制機制障礙，鼓勵、支持和引導社會資本投資農村養老事業，積極推動養老問題城鄉一體化應對路徑，將應對農村人口老年化納入鄉村振興戰略的宏偉實踐。

三、農村養老問題法治化的路徑

從總體上看，我省養老機構發展和養老機構法規政策建設成效顯著，對于應對我省日益嚴峻的人口老年化挑戰起到了重要作用。但由于目前養老機構發展主要是通過政策手段推動，相關法規政策陸續出臺而缺乏統籌規劃和頂層設計，距離“系統完備、銜接配套、有效激勵”的標準還有較大差距，還沒有完全體現出養老機構和養老產業深度發展的本質要求。因此，我們建議：為了全面貫徹落實黨的十九大報告關于“積極應對人口老齡化”的要求，充分發揮立法對養老機構和養老產業發展的引領、推動和保障作用，通過制定《四川省養老機構條例》，整合養老機構相關法規政策資源，為養老機構發展壯大和養老產業培育提供良好的法治環境，更好地適應新時代養老機構深度發展需要。具體建議如下：

（一）加強黨對農村養老事業法治化工作的領導

黨的十八屆四中全會《決定》明確指出，“黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征”，“把黨的領導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設的一條基本經驗”，因此黨的領導是實現農村養老事業法治化工作目標的根本保證，必須在全過程中始終加強黨的領導，將黨和國家關于養老體系建設的一系列方針政策和重大部署上升為法律法規，更好地實現立法和改革決策相互銜接，實現黨的領導、民主立法和科學立法的和諧統一。

（二）提升法治化理念

黨的十八屆四中全會《決定》明確提出，“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，“必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用”，中共四川省省委第十屆委員會第五次全體會議決定進一步要求立法應主動適應改革和經濟社會發展需要，“圍繞省委、省政府確定的發展戰略”，“加強重點領域立法，推動經濟發展方式轉變、民生保障和社會事業發展”，“做到重大改革于法有據”。具體而言，就是用發展型思路加強制度建設,認真總結我國農村養老體系建設的重要經驗、仔細梳理制約農村養老事業發展壯大建設的瓶頸和障礙，在充分尊重各方利益訴求的基礎上設計切實可行的制度方案，化解困擾農村養老體系健康發展結構性矛盾，政策性問題和體制性障礙，降低養老體系運營和發展的制度成本。

（三）提升農村養老服務監管能力

在養老機構設立許可改為后置審批后，圍繞設立審批構建的既有監管體系必須作出大幅度調整，需要從多個方面構建適應鄉村振興背景下農村養老服務體系發展的監管體系：一是中明確規定各層級、各部門的監管職責，避免職責不清出現監管重疊和監管空白；二是細化工商登記與后置審批之間的銜接機制，在《國務院關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》基礎上，根據養老服務業監管的特點，細化事中事后監管責任、措施和程序，確保放而不亂，實現改革初衷；三是建立監管信息采集共享機制，克服各地區、各部門之間信息資源條塊阻隔，消除“地區孤島”、“部門孤島”；四是健全養老機構退出機制，規定撤銷和關停養老機構的善后措施和責任，確保養老機構市場發機制能夠真正發揮“看不見的手”的作用；五是健全常規化聯動執法機制，統一執法標準，填補和消除多部門執法的時間錯位和不同地區執法的標準差異，避免因留下執法死角或同案不同罰的現象。

（四）規范農村養老服務標準

養老服務的規范化和標準化是實施事中事后監管的前提，也是保障入住老人基本權益的基礎，因此：一是建議加強法律對養老服務合同的干預，在程序上實施養老問題合同網上備案制度，在內容上明確養老服務雙方的基本權利義務；二是農村養老基礎服務的內容和標準，完善安全、服務、管理、設施等標準；三是是構建農村養老機構信用體系，完善守信激勵和失信懲戒機制，褒揚和激勵誠信行為，依法對嚴重失信行為實施聯合懲戒，提高農村養老機構的誠信水平。

（五）完善農村養老服務社會支持

農村養老服務體系構建和健康發展是應對人口老年化的整體社會政策的一部分，離不開其他社會環節的配合支持，因此，社會支持對養老機構的發展壯大至關重要。應當加強養老法規責任的普及宣傳，深化養老人才的社會認知，提高養老問題的社會評價和職業自豪感。鼓勵各類創新主體和科技公司參與改進養老問題的產品研發。規定發展非營利養老機構志愿服務的具體制度，鼓勵成立各種形式的養老機構資源服務組織，對參與自愿服務的社會義工建立檔案，在公務員選拔等社會優秀人才遴選中優先錄取具有養老自愿服務履歷的人員。