新中國70年的政府治理

文/唐亞林

問題的提出：關于政府治理內涵的系統反思

自20世紀90年代末治理的概念被引進到中國大陸之后，基本上是以解構國家和政府的統治權威，主張通過政府、市場、社會組織、公民等多元主體參與公共治理并形成多中心治理模式的方式，實現了治理內涵在中國大地的轉換生根。這一過程，反映了中國大陸學者接過西方學者與國際組織對治理內涵的引申發揮的接力棒，對治理概念全盤照收，缺乏批判性反思和本土化建構之實質。

西方學術界關于治理內涵的演化有兩大特征：一是去意識形態化，有意淡化國家或政府的統治本質；二是去權威化，強調多中心化，主張通過協商以增進共識的方式達成合作行動。但是，這只是學術界的一種“烏托邦式想象”，在實踐中難以行得通。

與此形成鮮明對比的是，在中國大陸，執政黨和政府不斷探索調整黨和政府關系、政府與市場關系、政府與社會關系以及中央與地方關系的做法，在價值層面、關系層面、制度層面都承載著治理真正內涵的演化使命，卻被忽視被忘記，出現了只是關注屬于細枝末葉的“共同參與治理模式”或者“多中心治理模式”之本末倒置現象。

實際上，無論是從理論上還是在實踐中，國內外學術界大肆鼓吹的從以政府為唯一治理主體的治理模式向以政府、市場、社會組織、公民為多元主體的“共同參與治理模式”或者“多中心治理模式”轉變這一說法，從來都站不住腳，更多的是書齋里的邏輯推導和缺少深入細致的分類考察與明辨的事理分析過程的“拍腦袋”式想當然的綜合結果。真正反映社會現實且有價值的說法，是建構“政府主導下的多元主體共治模式”。

有鑒于此，我們討論治理問題或者政府治理問題，不能脫離關于國家的整體性思考，不能失去政治視野，不能聽任治理跑出政治（統治）的范疇，而需要回到恩格斯所言政治統治與社會公共職能的關系模式這一“元問題”之上。也就是說，政府與市場、政府與社會的關系是國家治理與政府治理的永恒主題，任何國家任何社會都離不開政府的主導，這才是惟一正確的選擇，即建構政府主導下的多元共治模式才是當務之急，且離不開一個更為重要的主導性因素，即中國共產黨領導。

新中國成立70年來，政府治理現代化一直是中國共產黨領導的社會主義國家的一種主導性治理范式，其精神實質始終在一以貫之地傳承著，雖然直至2013年中共十八屆三中全會召開時，國家治理和政府治理等政策性、學術性話語才算正式出現在執政黨和國家的文件和報告中。

政府治理的突出成就

從貫通國家治理與政府治理的共有價值觀和制度建構歷程二者有機結合視角，可以形成一個關于新中國成立70年來政府治理突出成就的“價值-制度”全新分析框架。

（一）公共性與基本公共服務制度：從政府權力本位到人民美好生活本位

70年來，圍繞包括就業、教育、醫療、社保、安全、公平、秩序等公共利益的分配和促進問題，中國政府治理現代化實現了兩大根本性的轉換：一是建構了以人民為中心的發展觀，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，實現了政府治理的重心從政府權力本位到人民美好生活本位的根本性轉換；二是建構了基本公共服務制度，通過就業、教育、醫療、社保、住房、公共文化服務與體育等基本公共服務的清單化、標準化、均等化、法制化的方式，實現了公共產品和公共服務向體現履行政府公共責任、提供公民權利保障的多樣化公共服務體系的歷史性轉換。

（二）責任性與問責制：從全能政府到有為有效政府

計劃經濟時期形成的“全能主義政府”的情況，一是受到了市場經濟體制條件下政府職能日益清晰化的挑戰，政府的職責是使市場在資源配置中起決定作用的同時，更好地發揮政府作用，讓政府成為“有為政府”；二是受到了包括崗位責任制、目標管理責任制、生產安全責任制、環境保護責任制、社會穩定責任制等政府運行基本責任約束的同時，更加注重通過建構體系化的問責制的方式，以及通過建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制的方式，讓政府決策符合民意、符合實際，體現政府決策和執行的質量和效率，讓政府成為“有效政府”。

（三）專業性與公務員制度：從通才到專才

現代政府是建立在社會大分工的基礎之上的，需要建立一支從通才到專才的公務員隊伍，以保障科層制體系的有效運作。

新中國的干部人事制度脫胎于革命戰爭年代人民軍隊和革命根據地政權建設的經驗，繼承發揚了古代中國科舉制、監察制等制度的優秀歷史文化傳統，借鑒了蘇聯干部人事制度的一般經驗，遵循黨管干部的根本原則，形成了對各類人員進行集中統一管理的制度體系。經過幾十年的運行，新中國干部人事制度的弊端也日益顯現，需要大力進行改革。

20世紀80年代以來，黨和國家相繼按照黨管干部、公開平等競爭擇優、監督約束與激勵保障并重、德才兼備、以德為先、注重實績以及分類管理等原則，將專業化原則與理性化價值全面引入到公務員隊伍建設之中，通過建立離退休制度、改革干部人事管理體系、引入競爭機制、實行凡進必考制度等方式，推動了現代政府治理的專業知識與能力基礎建構，并先后施行《國家公務員暫行條例》《中華人民共和國公務員法》及其相關配套管理條例，為當代中國的政府治理現代化奠定了制度化、法治化的現代人力資源基礎。

（四）科學性與民主集中制：從決策封閉化到決策民主化

為推進決策的科學性，執政黨和政府一方面始終貫徹“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，把群眾的呼聲作為一切工作的出發點和落腳點，形成了科學決策的民意基礎；另一方面始終堅持民主集中制的原則，按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，對“三重一大問題”進行集體討論，作出決定，并予以有效執行與監督；再一方面，對與人民群眾利益密切相關的重大事項，引入評估、咨詢、公示、聽證、糾錯、責任追究等機制，完善重大決策的規則和程序，通過多種渠道和形式廣泛地集中民智，擴大人民群眾的參與度，變決策的封閉化為決策的開放化、民主化，切實保障人民群眾的知情權、參與權、表達權、監督權。

（五）法制性與法治政府：從有法難依到執法必嚴

中共十一屆三中全會后，黨和國家不斷推進社會主義法制建設進程，使民主制度化、法律化，并將“有法可依、有法必依”的“八字精神”擴充為“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的“十六字精神”，這意味著法治政府制度建設走向了程序化、規范化、體系化、制度化、法制化。

如果從當代中國法治實踐與法治制度建構的演化歷程來看，法制性的內涵是“五位一體”的有機統一體：一是中國共產黨領導人民制定國家的根本大法——憲法，即憲法是黨和人民意志的集中體現；二是憲法規定社會主義制度體系的組成部分，包括法律制度體系、法治政府制度體系；三是社會主義法律制度體系制約和監督黨和政府依法治國、依法執政、依法行政；四是中國共產黨帶領人民遵守憲法和法律；五是全社會形成高尚的法治素養、法治思維和堅不可摧的法治文化、法治思想，并成為社會主義核心價值觀的重要組成部分。1997年之后，全面推進依法治國，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，成為當代中國法治政府建設的基本方略。

（六）技術性與電子政府：從技術嵌入到技術賦能

20世紀90年代后，通過將現代信息通訊技術的最新成果引入到以人力為核心的現代政府運作過程中，產生了嵌套在科層制治理體系之上，以技術治理為基礎的扁平化虛擬治理形態。

技術治理形態的出現，首先是以技術嵌入的方式，通過與既有科層制治理體系的互動、重構與沉淀，產生一批新型的治理技術；其次是以技術賦能的方式，通過政府流程再造、網格化管理、城市大腦、社區通等方式，搭建政務服務等各類功能性平臺，形成基于技術治理的新型民意表達與參與機制、公共政策決策和監督機制、政府績效評估機制等運作機制；最后是通過技術優化制度、技術發展制度、技術成就制度的方式，形成關于電子政府的標準化規范化制度化體系，塑造現代政府治理變遷的技術動力機制，從而為恢復作為主體和行動者的人和組織在現代政府治理中的地位和作用，進而為實現制度與人和組織的有機結合，奠定治理技術基礎。

政府治理的成功之道

在推進政府治理體系和治理能力現代化的歷史進程中，中國共產黨領導的社會主義國家的政府治理主導范式的成功之道，集中體現在黨政關系運作一體化、政府與市場關系邊界清晰化、中央和地方關系事權責任規范化三大模式及其有效運行的機制體系。

（一）基于發展績效的黨政關系運作一體化

新中國成立之后，為推動國家政治生活的制度化，黨和國家一直嘗試建立規范化的黨政關系。1958年6月8日，中共中央決定成立財經、政法、外事、科學、文教各小組，直隸中央政治局和書記處，初步形成了“執政黨決策—政府機構執行”的黨政關系運行一體化模式。“文革”時期，黨政關系走向了以黨代政、黨政不分的極端狀況，甚至將黨的一元化領導變成了個人領導。

20世紀80年代后期，中國共產黨試圖通過黨政分開的方式來構建黨政關系制度化，但由于只是單方面強調黨的政治領導，忽視思想領導和組織領導，結果遭到了失敗。在20世紀90年代至21世紀頭10年這段時期里，黨政關系的探索集中體現在“堅持黨總攬全局、協調各方的原則”“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”“加強黨的執政能力建設”“科學執政、民主執政、依法執政”等原則性規定之上。

2017年中共十九大報告確立了“堅持黨對一切工作的領導”的第一方略，即“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。堅持黨對一切工作的領導，“重點是提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協調各方”。2018年2月中共十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》和《深化黨和國家機構改革方案》，正式確立了加強黨的全面領導下黨政關系運行一體化模式的內涵。一方面，黨主要是把方向、謀大局、定政策、促改革，確保全覆蓋，提升領導力；政府主要是重執行、保落實、優服務、增績效，確保滿意度，提升公信力和執行力，由此形成黨政關系運行一體化模式的職責分工機制——“黨的領導力-政府的執行力”的二分機制。另一方面，黨主要是負責重大方略和政策的決策和監督，而政府主要是負責黨的重大方略和政策的執行以及提高政府的行政績效與民眾的滿意度，并將執行中存在的問題及時反饋，以利于宏觀決策的隨時隨機調整，形成黨政關系運行一體化模式的決策與執行高效互動模式——“黨的決策權-政府的執行權”的聯動機制。

（二）基于發展動力的政府與市場關系邊界清晰化

對于如何發揮市場和政府在資源配置中的作用、如何處理好政府和市場的關系問題，中國共產黨經歷了從1992年中共十四大報告強調發揮市場在資源配置中的基礎性作用，到2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》強調使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用之認識的革命性轉換歷程。

2012年中共十八大后，中國在政府治理領域著重推進了以權責清單為抓手、以“放管服改革”為主線、以劃清政府權力邊界來調整政府與市場關系為目標的政府治理現代化改革進程。目前，當代中國的各級政府在機制與制度層面通過列舉權責清單、劃定行政權力邊界的方式，把回應市場和社會主體以及公民的需求作為現代政府建設的基本要義，基本確立了“負面清單”“權力清單”“責任清單”三單建設體系，初步達成了市場和社會主體“法無禁止即可為”、政府部門“法無授權不可為”“法定職責必須為”的原則，基本理順了政府、市場和社會的各自活動范圍和基本功能，創設了規范政府與市場和社會三者關系的基本制度體系，從而建構了把政府與市場、社會關系從理順走向定型，進而形成制度化政府治理格局的發展動力體系。

（三）基于發展活力的中央與地方關系事權責任規范化

1949年9月底中國人民政治協商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》以及《中國人民政治協商會議共同綱領》，確定了新中國實行以民主集中制和民族區域自治制度為兩大核心制度的單一制國家結構形式，其背后的精神實質是在鞏固國家統一、確保中央集權、建設各民族大家庭、形成全國一盤棋的條件下，因地制宜地發揮中央和地方兩個積極性，形成建設社會主義國家的革命熱情。

1994年，國家通過中央稅、地方稅和共享稅三大稅種的劃分，開始在中央和地方之間建立制度化的分稅制財政管理體制。2016年8月16日，國務院根據2013年11月中共十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》所確定的“建立事權和支出責任相適應的制度”之要求，發布了《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，對中央財政事權、地方財政事權、中央與地方共同財政事權以及各自和共同支出責任劃分，乃至建立財政事權劃分動態調整機制、加快省以下財政事權和支出責任劃分等內容，都做出了具體的規定。2018年1月國務院辦公廳印發了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，為推進中央與地方關系事權責任規范化法律化，以及將事權劃分與支出責任有機匹配并落實到民生領域，奠定了堅實的制度基礎。

結語：一種新型政府治理形態的全面展現

中國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，中國是世界最大發展中國家的國際地位沒有變，這決定了將發展作為解決中國一切問題的基礎和關鍵的判斷沒有變，決定了政府治理現代化的發展目標不僅包括及時回應和有效滿足人民日益增長的美好生活需要的服務型政府建設，而且還包括承擔推進發展重任的發展型政府建設，決定了政府治理現代化的發展方略不僅在于通過政府與市場、政府與社會邊界的厘定，不斷優化政府的職責，而且在于通過清單化、標準化、規范化、制度化、法制化的方式把政府（行政）權力有效地制約起來，決定了政府治理現代化的發展使命不僅包括建立推進政府治理體系與治理能力現代化的“現代政府治理體制”，而且包括建立中國共產黨領導的治國興國、治世興世的“黨興國體制”，這種集發展目標、發展方略、發展使命于一體的新型政府治理形態的辯證內涵不可偏廢。

70年中國共產黨領導的當代中國政府治理現代化經驗，昭示著集服務型政府與發展型政府于一身、融行政職責優化與行政權力制約于一體、匯現代政府治理體制與黨興國體制于一境的新型政府治理形態圖景的全面展現。